Алгоритм подготовки
к проверке и ее прохождению

Для подготовки и успешного прохождения проверки со стороны контролирующих органов необходимо проанализировать действующее законодательство, регулирующее соответствующую сферу правоотношений, нормативные правовые акты, регулирующие компетенцию того или иного органа контроля, знать права и обязанности проверяемой организации и предпринять еще ряд необходимых шагов.

В соответствии с Федеральным законом №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — 294-ФЗ) и Федеральным законом от 31.07.2020 №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – 248-ФЗ) органы государственного и муниципального контроля проводят плановые проверки в строгом соответствии с заранее согласованными с органами прокуратуры и утвержденными ежегодными планами. Утвержденные планы проверок обязаны быть опубликованы на официальных сайтах органов контроля.

Необходимо отметить, что требования 294-ФЗ распространяются на проверки Минюста России, в то время как большинство других контролирующих органов проводят свои контрольно-надзорные мероприятия в соответствии с 248-ФЗ (Роскомнадзор, органы пожарного надзора, инспекции труда и др.). При этом оба указанных закона не распространяются на проверки прокуратуры и налоговой службы, которые руководствуются Федеральным законом от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и Налоговым кодексом РФ соответственно.

Сводный календарный проверок всех контролирующих органов также размещается на сайте Генеральной прокуратуры. Таким образом, о готовящейся плановой проверке можно узнать, обратившись к официальным сайтам органов государственного и муниципального контроля, либо к сайту Генпрокуратуры. Сайт Генеральной прокуратуры удобнее в поиске проверок, поскольку плановые проверки всех контролирующих органов собраны на одном портале и нет необходимости посещать сайты всех возможных контролирующих органов.

Помимо плановых проверок существуют также внеплановые проверки, которые заранее не планируются, а проводятся при возникновении соответствующего закрепленного в законе основания. Такие основания содержатся как в 294-ФЗ и 248-ФЗ, так и в специальных законах, регулирующих конкретные сферы правоотношений, например, в п. 4.2 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

О проведении плановой проверки проверяемая организация должна быть извещена не позднее чем за 3 рабочих дня до ее начала любым доступным способом.

Срок уведомления о проведении внеплановой проверки — не позднее чем за 24 часа до ее начала любым доступным способом, но существуют основания, когда предварительное уведомление не допускается, например, в случае поступления в Минюст информации о наличии признаков экстремизма в деятельности НКО.

Плановые проверки одним и тем же органом контроля в отношении одной и той же проверяемой организации могут проводиться не чаще чем 1 раз в 3 года, за исключением специально предусмотренных законом случаев (например, Минюстом России плановые проверки в отношении иностранных агентов могут проводиться ежегодно). Орган государственного контроля (надзора) самостоятельно определяет необходимость проведения плановых проверок (в отношении одних организаций они могут проводиться с предусмотренной законом периодичностью (1 раз в 3 года), в то время как в отношении других организаций проверки не проводятся в течение 10 лет и более).

В случае, если организация заранее не проверила свое наличие/отсутствие в планах проверок на текущий год, то у нее существенно повышаются риски выявления нарушений, поскольку времени на подготовку к плановой проверке может быть меньше (всего 3 рабочих дня).

Сразу после новогодних праздников необходимо зайти на сайт Генпрокуратуры и по ОГРН/ИНН организации проверить, включена ли она в план проверок какого-либо органа контроля. Это позволит заблаговременно узнать о готовящейся плановой проверке и увеличит время на подготовку к ней.

Компетенция органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля ограничена сферой их деятельности (за исключением органов прокуратуры, надзирающих за соблюдением законов в целом и соблюдением прав и свобод человека и гражданина). Полномочия органов контроля определяются положениями о соответствующем органе, положениями о конкретном виде контроля (надзора), ведомственными приказами и административными регламентами, которые размещены в открытом доступе на сайте органа контроля (надзора).

На практике отмечены случаи, когда ведомственные акты (приказы, административные регламенты) с серьезным запозданием приводятся в соответствие с изменениями федерального законодательства. В этом случае необходимо помнить, что нормы федерального закона имеют приоритет над положениями подзаконных актов.

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих компетенцию органа государственного контроля (надзора), необходим также для обоснованного пресечения и мотивированного обжалования неправомерных действий должностных лиц.

Должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны ознакомить представителя проверяемой организации с нормативными правовыми актами, регламентирующими основания и порядок проведения проверки.

Незнание пределов полномочий контролирующего органа может привести к выявлению неочевидных нарушений (например, представление документов или материалов, которые не были запрошены) или сообщению проверяющему информации, которая, хоть и не относится к компетенции конкретного органа контроля, но может быть передана в рамках межведомственного взаимодействия и привести к инициированию иных проверок (в т.ч. внеплановых).

При получении информации о включении организации в план проверок определенного органа государственного контроля (надзора) необходимо проанализировать нормативные правовые акты, регламентирующие сферу его деятельности и пределы компетенции. Это позволит не допустить превышения полномочий проверяющими и снизит риск выявления неочевидных нарушений.

Вместе с уведомлением о проведении проверки орган государственного контроля обязан направить копию распоряжения (приказа) о ее проведении.

Изучение распоряжения (приказа) о проведении проверки необходимо для выявления нарушений законодательных требований и процедуры проверки, подлежащих обжалованию в вышестоящий орган государственного контроля и (или) в суд.

Неуведомление о проведении проверки или ненаправление (невручение) копии распоряжения (приказа) является существенным нарушением процедуры и является основанием для признания незаконными результатов проверки и санкций в отношении проверяемой организации.

На практике отмечены следующие наиболее распространенные нарушения при оформлении распоряжения (приказа):

• неверное указание срока продолжительности проверки (более 20 рабочих дней) при отсутствии дополнительного распоряжения о ее продлении;
• включение в перечень истребуемых документов тех документов и материалов, которые не относятся к предмету проверки;
• истребование у проверяемой организации документов, которые должны быть получены самим органом контроля в рамках межведомственного взаимодействия (например, документы, представляемые в налоговые органы и органы статистики в рамках предусмотренной законом отчетности, выписки по счетам из кредитных организаций), что ограничено в соответствии с п. 5 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях»;
• привлечение к проверке специалистов других государственных органов, не указанных в распоряжении (приказе) о проведении проверки;
• присутствие при выездной проверке (по месту нахождения проверяемой организации) журналистов или иных посторонних лиц.

Если проверяемая организация заранее не изучила нормативные правовые акты, регламентирующие компетенцию контролирующего органа, а также поверхностно отнеслась к содержанию распоряжения (приказа) о проведении проверки, то это существенно увеличивает риски злоупотреблений со стороны проверяющих, пропуск сроков обжалования неправомерных действий и нарушений процедуры проверки.

Необходимо внимательно изучить содержание распоряжения (приказа) о проведении проверки, соотнести его с заранее проанализированной компетенцией контролирующего органа и законодательными требованиями к оформлению процедуры.

Кроме того, очевидность для проверяющего «подкованности» руководителя и работников проверяемой организации в вопросах прохождения проверок окажет на него определенный «дисциплинирующий» эффект и не позволит выйти за рамки своих полномочий (чаще всего это как раз связано с попыткой упростить свою работу и истребовать все документы именно у проверяемой организации, а не вступать в служебную переписку с другими государственными органами). Все неправомерные действия проверяющих необходимо обязательно обжаловать в административном и судебном порядке.

Также к проведению выездной проверки необходимо допускать исключительно тех должностных лиц и привлеченных специалистов, которые прямо поименованы в распоряжении о проведении проверки, и не допускать осмотра помещений организации, если это не соответствует предмету проверки или компетенции органа контроля (например, очевидно, что должностные лица Минюста не вправе осматривать помещения на предмет наличия систем пожаротушения и экстренной сигнализации).

Необходимо помнить, что любое противодействие проведению проверки или уклонение от нее, неисполнение законных требований должностных лиц органов контроля, нарушение сроков представления документов и материалов, игнорирование вынесенных по результатам проверки предписаний об устранении нарушений, неминуемо приведет к привлечению проверяемой организации и (или) ее руководителя к административной ответственности.

Для фиксации хода выездной проверки и действий проверяющих можно осуществлять аудио- или видеозапись. При этом нужно помнить, что запись не может осуществлять скрытно, перед началом проверки нужно известить проверяющих о своем намерении вести аудио-, фото- или видеофиксацию.

В практике неоднократно отмечены случаи, когда уведомление и копия распоряжения о проведении проверки направляются в адрес проверяемой организации почтовой связью и фактически доставляются уже после истечения установленных сроков представления документов в орган контроля. В этом случае необходимо сохранить конверт с указанием даты получения и незамедлительно связаться с исполнителем, указанным в распоряжении, объяснив ему ситуацию и предъявив доказательства отсутствия у проверяемой организации вины в препятствовании проверке.

Помимо нарушений, выражающихся в уклонении от прохождения проверки (например, закрытие офиса и оформление всем работникам отпусков), активном препятствии проведению проверки (недопуск проверяющих в помещения организации под предлогом неполучения уведомления и др.), игнорировании законных предписаний об устранении выявленных нарушений (если они не обжалованы в установленном порядке), за которые прямо предусмотрена административная ответственность, тесно связаны с противодействием проверке и случаи несоответствия адреса фактического места нахождения проверяемой организации адресу, указанному в ЕГРЮЛ.

Если корреспонденция, направленная в адрес проверяемой организации, возвращается в орган контроля без вручения, или если должностные лица контролирующего органа не обнаруживают проверяемую организацию по указанному адресу при выездной проверке, то это может послужить основанием внесения в ЕГРЮЛ записи о недостоверности сведений или для обращения регистрирующего органа в суд с заявлением о ликвидации организации как фактически прекратившей свою деятельность.

Не препятствовать проведению проверки (за исключением случаев выдворения посторонних лиц, не уполномоченных на участие в ее проведении), а фиксировать нарушения процедуры и неправомерные действия проверяющих, вносить замечания и возражения в акт (протокол) проверки, приносить мотивированные жалобы на действия проверяющих в вышестоящие государственные органы.

В случае, если организация заблаговременно узнала о готовящейся плановой проверке, то нужно проверить актуальность адреса, указанного в ЕГРЮЛ, фактическому адресу, и, при необходимости принять решения о смене адреса и направить документы в территориальное подразделение Минюста.

В контролирующий орган (проверяющему) необходимо представлять только те документы и материалы, которые указаны в распоряжении (приказе) о проведении проверки. Нецелесообразно (и даже рискованно) представлять на проверку документы, не включенные в перечень, т.к. это может привести к выявлению неочевидных нарушений. В практике распространены случаи, когда проверяемые организации, руководствуясь наивной целью показать проверяющему добросовестность организации и пользу от ее деятельности, представляли на проверку изданные ими буклеты, бюллетени, справочники, доклады, однако, это было отмечено как нарушение, поскольку в уставах организаций не было закреплено право осуществления издательской деятельности.

Все документы, предоставляемые в распоряжение контролирующего органа (должностного лица) направляются в виде заверенных копий (простое заверение руководителем организации, без совершения нотариальных действий), с обязательным составлением описи и получением отметки о получении канцелярией (экспедицией) органа контроля или расписки уполномоченного должностного лица (исполнителя). Оригиналы документов представляются только в случаях, когда это обосновано предметом проверки или оформленными в письменной форме сомнениями проверяющих должностных лиц в их подлинности.

В рамках проверки зачастую истребуют документы, наличие которых в проверяемой организации не является обязательным. Составлять такие документы только потому, что их истребуют для проверки, не нужно, но в сопроводительном письме необходимо мотивированно указать на их отсутствие.

В случае отсутствия описи передаваемых документов и отметок об их получении проверяющими, возникает риск утраты представленных на проверку документов и попытки привлечения проверяемой организации к ответственности за препятствование проверке.

Если на проверку представляются оригиналы документов, то об этом обязательно должна быть сделана отметка, позволяющая исключить ответственность проверяемой организации в случае их утраты или нарушения целостности.

Перед передачей копий документов в рамках проводимой проверки необходимо внимательно сверить их с перечнем, указанным в распоряжении о ее проведении, составить опись и сопроводительное письмо, добиться проставления отметки о получении.

Не позднее дня окончания проверки контролирующим органом должен быть составлен акт, копия которого вместе с приложениями вручается представителю проверяемой организации под расписку. В акте проверки отражаются выявленные нарушения или их отсутствие.

В случае выявления в ходе проверки нарушений законодательства и устава проверяемой организации в ее адрес выносится предписание об их устранении с установлением срока, который не может составлять менее 1 месяца.

Если речь идет о проверке Минюста, то у проверяемой организации есть 15 дней с даты получения акта на представление в письменной форме возражений на акт проверки и выданное предписание об устранении нарушений, при этом обжалование действий территориального подразделения Минюста не исключает одновременного обращения в суд. Механизм обжалования проверок иных органов контроля иной: до обращения в суд обязательно должна пройти процедура досудебного обжалования в вышестоящий орган власти, а срок обжалования составляет 3 месяца.

Если в акте проверки указаны выявленные нарушения и выдано предписание об их устранении, то организация обязана их устранить. Если организация полностью или частично не согласна с выводами проверки, то эти выводы должны быть обжалованы (в вышестоящий орган и (или) в суд).
В случае, если выводы проверки не обжалованы и не исполнены, то проверяемая организация будет привлечена к административной ответственности по статье 19.5 КоАП РФ, за неисполнение в срок законного предписания органа государственного или муниципального контроля (штраф на юридических лиц от 10 000 до 20 000 рублей и (или) дисквалификация руководителя на срок до 3 лет).

Тщательно проанализировать акт проверки и предписание об устранении выявленных нарушений. Если претензии проверяющих обоснованы, то необходимо предпринять меры по устранению нарушений и письменно уведомить об этом контролирующий орган. В случае несогласия с выводами проверки их необходимо указать при ознакомлении с актом проверки и обязательно обжаловать.