0+

ИССЛЕДОВАНИЕ

Наиболее распространенные нарушения, выявляемые Минюстом России в деятельности НКО

Введение
Правовые основы государственного контроля (надзора) Министерства юстиции
Обзор наиболее распространенных нарушений, выявляемых Министерством юстиции
Ответственность НКО
Заключение
Введение
Мы проанализировали результаты контрольных мероприятий Минюста России, проведенных в отношении НКО в 2020—2022 годах.
Целью настоящего исследования является анализ результатов контрольных мероприятий Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных подразделений (далее – Минюста России), проведенных в отношении некоммерческих организаций (далее – НКО) в 2020-2022 годах, сбор и классификация статистических данных по характеру выявленных нарушений, которые позволят НКО проанализировать свою деятельность и сократить риски нарушений законодательства с вытекающими последствиями в виде разных видов административной ответственности или ликвидации.

Данные о проведенных проверках и их результатах взяты из:






Статистические данные, приведенные в настоящем исследовании (за исключением официальных данных Минюста России), получены путем подсчета «вручную» на основании сведений из открытых источников, и не могут считаться единственно верными.
При подготовке настоящего исследования не анализировались результаты проверок религиозных организаций, профессиональных союзов, объединений работодателей, торгово-промышленных палат, казачьих обществ, адвокатский палат и образований (за исключением зарегистрированных в форме ассоциаций), в связи с чем полученные статистические данные не могут совпадать с официальными данными Минюста России.

В 2020 и 2022 годах решениями Правительства РФ проведение плановых проверок приостанавливалось (более подробно см. п. 3 настоящего исследования), в связи с чем количество проверок и выявленных нарушений существенно меньше, чем за предыдущие периоды.
В целях получения статистических данных для исследования за основу были взяты планы проверок Минюста России за 2020-2022 годы, из которых впоследствии были отобраны НКО определенных организационно-правовых форм. Сведения по результатам проверки каждой НКО были получены из Единого реестра проверок и перенесены в сводную таблицу для анализа и подсчета.

Исследование показало, что почти в половине случаев от общего количества проведенных проверок территориальными подразделениями Минюста России выявлялись нарушения законодательства и требований устава НКО.

В настоящем исследовании приводятся статистические данные и примеры нарушений без указания наименований конкретных НКО.
Обзора типичных нарушений обязательных требований, выявленных при осуществлении контрольных (надзорных) функций Минюста России в отношении общественных объединений
В связи с обновлением сайта Минюста России, аналогичные обзоры до 2021 года не были сохранены
Организационно-правовые формы НКО, представляющие интерес для исследования: общественные организации (в том числе, территориальные общественные самоуправления и национально-культурные автономии), общественные движения, ассоциации (союзы), общины коренных малочисленных народов РФ, общественно полезные фонды (в т.ч. общественные и благотворительные), частные учреждения (в т.ч. общественные), автономные некоммерческие организации.

Правовые основы государственного контроля (надзора) Министерства юстиции за деятельностью НКО



Осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью НКО осуществляется Минюстом России в соответствии со следующими нормативными правовыми актами:
1
Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
2
Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
3
Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;
4
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2012 года № 705 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций»;
5
Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30.12.2021 № 274 «Об утверждении Административного регламента осуществления Министерством юстиции Российской Федерации государственного контроля (надзора) за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации»

Необходимо отметить, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» действуют в отношении контроля Минюста России за деятельностью НКО до 31 декабря 2024 года, после чего будут применяться нормы Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».


Еще одни грядущие изменения регулирования контроля за НКО со стороны Минюста России связаны со вступлением в силу с 1 декабря 2022 года Федерального закона от 14 июля 2022 года № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», в соответствии с которым порядок осуществления Минюстом России контроля (надзора) за деятельностью иностранных агентов, в т. ч. НКО, будет определен отдельным постановлением Правительства РФ. В настоящее время проверки деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента, осуществляются Минюстом России в соответствии с Приказом от 30.12.2021 № 274 и ничем, кроме периодичности, не отличаются от всех иных НКО.

Плановые проверки НКО могут проводиться не чаще одного раза в три года, а в отношении НКО, выполняющих функции иностранного агента, — ежегодно.

Процедура проверки определена в Приказе Минюста России № 274 и состоит из 4 основных этапов:
1
направление проверяемой НКО уведомления о проведении проверки с приложением копии приказа (распоряжения);
2
проверка представленных на проверку
документов (информации);
3
оформление результатов проверки (акт проверки или документ о невозможности ее проведения);
4
принятие мер, предусмотренных законодательством (предписание/предупреждение/представление об устранении нарушений, составление протокола об административном правонарушении, приостановление деятельности, обращение в суд с иском о ликвидации, направление материалов по подведомственности).

В ходе проверки Минюст России вправе запрашивать у органов управления НКО их распорядительные документы, за исключением информации о финансово-хозяйственной деятельности НКО, которую Минюст Росси обязан запрашивать у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций.

Опубликование результатов проверок осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2015 № 415 «О правилах формирования и ведения единого реестра проверок» (с последующими изменениями) на портале ФГИС «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий / Единый реестр проверок»  (далее — Единый реестр проверок), оператором которого является Генеральная прокуратура РФ.

Анализ информации, опубликованной в Едином реестре проверок, показывает, что территориальными подразделениями Минюста России по-разному исполняются требования Постановления Правительства РФ № 415 в части размещения информации о результатах проверки. Так, в соответствии с пп. «д» п. 1 Приложения 1 к данному Постановлению, в реестр должны вноситься «сведения о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения (с указанием положений правовых актов)», в то время как лишь в незначительном количестве случаев в реестре содержится информация о лицах, допустивших нарушения, а сведения о характере нарушения (с указанием положений правовых актов) во многих случаях отражаются в Едином реестре проверок в виде следующих записей:

  • «Нарушение 51-ФЗ, 7-ФЗ»;
  • «Нарушение требований Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;
  • «Нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами»;
  • «Организацией не соблюдались отдельные положения Устава»;
  • и т. д.

Очевидно, что такие записи не раскрывают характер выявленных нарушений.
При подготовке настоящего исследования установлено, что рядом министерств и ведомств утверждены акты, регулирующие порядок внесения информации в Единый реестр проверок, однако аналогичного документа, утвержденного Минюстом России, в свободном доступе найти не удалось.

В связи с этими обстоятельствами полностью проанализировать характер всех выявленных нарушений и отнести их к тем или иным категориям не представляется возможным, поэтому далее речь пойдет о наиболее распространенных нарушениях, отмечаемых в актах проверок Минюста России и внесенных в Единый реестр проверок.
вступил в силу с 11 января 2022 года вместо утратившего силу Приказа Минюста России от 30.12.2011 №456.
вступил в силу с 1 июля 2021 года, за исключением некоторых положений.
п. 5 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях».
данные сведения не имеют значения для исследования, но их отсутствие в Едином реестре проверок подтверждает факт неисполнения требований Постановления Правительства №415.
Это Гражданский кодекс РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях»
Например, Приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 30 ноября 2016 г. N 303 «Об утверждении порядка внесения информации в федеральную государственную информационную систему «Единый реестр проверок», Приказ МВД России от 31 октября 2016 г. N 683 «Об утверждении Порядка внесения информации в федеральную государственную информационную систему «Единый реестр проверок», Приказ Федеральной антимонопольной службы от 23 ноября 2016 г. N 1659/16 «Об утверждении Порядка внесения ФАС России информации о проверках в Федеральную государственную информационную систему «Единый реестр проверок», и др.

Обзор наиболее распространенных нарушений, выявляемых Министерством юстиции в деятельности НКО


На основании опубликованных Минюстом России сведений о количестве проведенных проверок в 2020—2022 годах (см. п. 1 настоящего исследования) подготовлена следующая сравнительная таблица:
Разница в количестве проверок по годам объясняется тем, что в 2020 году проведение плановых проверок было приостановлено в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а в 2022 году было принято аналогичное Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля».

После вступления в силу данных постановлений, плановые проверки не проводились (за некоторыми исключениями, связанными с высокими категориями риска деятельности некоторых проверяемых организаций). В 2021 году устанавливались особенности проведения проверок с учетом вступления в силу Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», которые проверок деятельности НКО со стороны Минюста России не коснулись.

После отбора НКО интересующих организационно-правовых форм из планов проверок Минюста России за 2020-2022 годы предмет анализа составили 7 178 проверок, из которых:
2 556
сведения о проверках в Едином реестре проверок отсутствуют
340
нарушений не обнаружено
97
проверок отклонены (без указания на орган, принявший решения)
54
проверки Минюстом не проводились (основания не конкретизированы)
182
проверки не проводились в связи со вступлением в силу постановлений Правительства РФ об их приостановлении
554
в паспортах контрольно-надзорных мероприятий (КНМ) отсутствуют сведения о выявлении или отсутствии нарушений
103
в паспортах контрольно-надзорных мероприятий (КНМ) отсутствуют сведения о завершении проверок
3 292
выявлены нарушения
Таким образом, количество проверок НКО с подтвержденными данными о выявленных нарушениях — 3 292, что составляет 45,86% от всех проанализированных проверок. Однако отсутствие в Едином реестре проверок информации по еще целому ряду КНМ, позволяет предположить, что этот процент может быть выше.
Подсчет выявленных нарушений в рамках 3 292 проверок составил 12 888, из которых можно выделить следующие группы нарушений, наиболее часто выявляемых в деятельности НКО:

1. Несоответствие устава НКО требованиям законодательства (4 554 — 35,34%):

Это самые распространенные нарушения, связанные с отсутствием своевременной актуализации уставов НКО в связи с изменениями действующего законодательства.
Так, например, в результатах проверок неоднократно отмечены случаи несоответствия уставов НКО требованиям Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (с последующими изменениями)[1]. Этим и другими федеральными законами в ГК РФ был внесен целый ряд существенных поправок в ГК РФ, в связи с чем уставы НКО потребовали изменений. Существенная часть выявленных Минюстом России нарушений связана с несоответствием уставов НКО обновленной редакции ГК РФ:

  • устав не соответствует требованиям законодательства (без конкретизации) — 883 (6,9%);

  • отсутствие или неправильное разграничение в уставе исключительной компетенции высшего органа управления НКО — 643 (5,0%). Вопросы, отнесенные к компетенции разных органов управления НКО и общественных объединений, должны быть определены в уставах в соответствии со ст.ст. 65.3, 123.7, 123.10, 123.19, 123.25 ГК РФ, ст.ст. 29 и 30 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ст. 8 ФЗ «Об общественных объединениях»;

  • отсутствие в уставе НКО описания символики/эмблемы организации либо указание на уже недействующие законодательные нормы о необходимости регистрации символики — 624 (4,8%). В соответствии с п. 5 ст. 3 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ч. 3 ст. 20 ФЗ «Об общественных объединениях», НКО вправе иметь символику — эмблемы, гербы, иные геральдические знаки, флаги и гимны, описание которой должно содержаться в учредительных документах. Положения о необходимости регистрации в особом порядке символики НКО утратили свою силу в августе 2014 года;

  • противоречащее законодательству описание в уставе структуры, компетенции, порядка формирования и срока полномочий органов управления НКО, порядка принятия ими решений и выступления от имени НКО — 426 (3,3%). Такие требования установлены в ч. 1 ст. 28 ФЗ «О некоммерческих организациях» и п. 2 ч. 1 ст. 20 ФЗ «Об общественных объединениях»;

  • отсутствие или неверное регулирование в уставе права НКО на осуществление приносящей доход деятельности — 294 (2,3%). Право на осуществление НКО приносящей доход деятельности, при условии его закрепления в уставе, установлено в п. 5 ст. 50 ГК РФ, п. 2 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях», ч. 6 ст. 35 ФЗ «Об общественных объединениях». Также к данной категории нарушений относятся случаи, когда уставы НКО не были приведены в соответствие с изменениями в законодательстве, наделившими правом осуществления предпринимательской деятельности лишь некоторые организационно-правовые формы НКО (личные фонды — п. 5 ст. 123.20−4 ГК РФ, АНО — п. 5 ст. 123.24 ГК РФ);

  • отсутствие или неверное описание в уставе перечня видов деятельности НКО — 264 (2%). Самым распространенным примером такого нарушения является содержащийся в уставе НКО открытый перечень видов деятельности, допускающий осуществление НКО «иных"/"основных"/"прочих», не конкретизированных видов деятельности, что противоречит требованиям п. 1 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях», предусматривающему, что НКО вправе осуществлять один или несколько видов деятельности, соответствующих целям, которые закреплены в уставе НКО;

  • нарушения в части положений об учредителях НКО — 173 (1,3%). В уставах отдельных НКО отмечено отсутствие положений о том, кто именно может выступать в качестве учредителей, либо используемые в уставах формулировки не соответствовали требованиям ст. 15 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ст. 19 ФЗ «Об общественных объединениях». В качестве нарушений также выявлялось отсутствие порядка приема и выхода из состава учредителей (п. 3 ст. 29 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Отдельным нарушением является наличие в уставе неверных положений о том, что учредители становятся членами унитарных НКО (не имеющих членства в соответствии с п. 1 ст. 65.1 ГК РФ). В нескольких случаях нарушения выразились в соучредительстве нескольких лиц при создании учреждения, что в соответствии с п. 2 ст. 123.21 ГК РФ не допускается (нарушения связаны с неактуальными текстами уставов общественных учреждений — организационно-правовой формы, исключенной из ГК РФ);

  • нарушения, связанные с наименованием организации — 168 (1,3%). Как правило, данные нарушения выражались в несоблюдении требования об указании в наименовании НКО на организационно-правовую форму и характер деятельности (п. 1 ст. 4 ФЗ «О некоммерческих организациях»), а также территориальную сферу деятельности для общественных объединений (ч. 1 ст. 28 ФЗ «Об общественных объединениях»). Кроме того, к данной категории нарушений относятся случаи использования в наименовании НКО официального наименования Российская Федерация или Россия, а также слов, производных от этого наименования, без соответствующего разрешения (п. 4 ст. 4 ФЗ «О некоммерческих организациях», ч. 6 ст. 14 ФЗ «Об общественных объединениях»). Еще одним видом таких нарушений является использование в наименованиях НКО только языков народов РФ, без дублирования на государственном языке РФ;

  • нарушения в части регулирования деятельности контрольно-ревизионных органов — 164 (1,3%). Так, в уставах НКО отсутствовали или были некорректно сформулированы положения о контрольно-ревизионных органах (ревизоре) (количественный состав, сроки избрания/назначения, полномочия);

  • нарушения в части регулирования полномочий органов управления — 137 (1,1%). К данной категории нарушений отнесены случаи, не связанные с исключительной компетенцией высшего органа управления, например, процедуры утверждения отчета директора и ревизионного органа, утверждения штатного расписания и т. д.;

  • неправильно указана организационно-правовая форма НКО — 116 (0,9%). В качестве таких нарушений отмечалось невнесение в устав изменений, необходимость которых обусловлена изменившимся перечнем организационно-правовых форм в ГК РФ: исключение некоммерческих партнерств, общественных учреждений, общественных фондов (которые, по мнению Минюста России, могут теперь использоваться лишь в качестве составной части наименования НКО). В значительном количестве случаев в качестве нарушения фиксировалось отсутствие в уставе указания на организационно-правовую форму НКО, что, вероятно, может означать очень давнюю регистрацию или внесение изменений в устав НКО, иначе это противоречило бы установленным уже длительное время требованиям к регистрационным процедурам;

  • отсутствуют или неправильно сформулированы источники формирования имущества НКО — 113 (0,9%). В качестве таких нарушений было отмечено указание в уставе источников формирования имущества, не перечисленных в ч. 1 ст. 26 ФЗ «О некоммерческих организациях» или в ч. 1 ст. 31 ФЗ «Об общественных объединениях». В ряде случаев Минюстом России было указано, что, в нарушение п. 1 ст. 48 ГК РФ, в связи с отсутствием сформированного имущества НКО не отвечает признакам юридического лица и не может нести гражданские права и обязанности. Интересный пример нарушения, сформулированного Минюстом России: директор некоторой НКО был назначен на должность в 2018 году с установлением определенного размера заработной платы, однако банковский счет организации был закрыт в 2017 году, а в уставе НКО отсутствовало указание на источники формирования имущества. Организация не смогла представить документы, подтверждающие, из каких средств выплачивалась заработная плата;

  • в уставе неправильно сформулированы положения о печати НКО — 112 (0,9%). Так, в соответствии с п. 4 ст. 3 ФЗ «О некоммерческих организациях», НКО может иметь печать с полным наименованием этой некоммерческой организации на русском языке. В нарушение этого требования у некоторых НКО печать содержала только сокращенное наименование, эмблему, описание которой отсутствует в уставе, государственный герб РФ или гербы субъектов РФ. Примечательно, что в ряде случаев нарушением являлось указание в уставе на «круглую печать», т. е. формальное несоответствие тексту нормы закона. В рамках проверок Минюстом России выявлен факт указания на печати организации реквизитов другой организации, ликвидированной в 2014 году (материалы были направлены в правоохранительные органы для дополнительного изучения на предмет противоправной деятельности руководства организации), а другая НКО использовала в своей деятельности две разные печати, лишь одна из которых была описана в уставе;

  • положения устава о ликвидации организации противоречат законодательству — 104 (0,8%). Так, в уставах НКО отсутствовали положения о назначении ликвидационной комиссии/ликвидатора или эти вопросы были ошибочно отнесены к компетенции не высшего органа управления (п. 8 ст. 63 ГК РФ, п. 3 ст. 18, п. 3 ст. 29 ФЗ «О некоммерческих организациях»), отсутствовали или были неверно сформулированы положения о направлении имущества, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов (п. 1 ст. 20 ФЗ «О некоммерческих организациях»), в т. ч. о возможности его возвращения или распределения между учредителями/участниками. В уставах фондов выявлены указания на принятие решения о ликвидации высшим органом управления, а не судом, как это предусмотрено п. 2 ст. 18 ФЗ «О некоммерческих организациях»;

  • положения устава о реорганизации/преобразовании НКО противоречат законодательству — 88 (0,7%). Наибольшее количество таких нарушений составляют содержащиеся в уставах фондов положения о возможности их реорганизации, что противоречит п. 3 ст. 123.17 ГК РФ. В уставах ассоциаций выявлены положения о возможности их преобразования в хозяйственное общество или товарищество, что противоречит п. 4 ст. 123.8 ГК РФ. Также в качестве нарушений отмечено отсутствие в уставе или неправильное отнесение данных вопросов к компетенции органов управления НКО;

  • непредставление в Минюст России сведений о новой редакции устава НКО — 63 (0,5%). В большинстве случаев эти нарушения выражались в том, что НКО не представили в Минюст России новую редакцию устава после ее утверждения органом управления НКО (п. 4 ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях», ч. 9 ст. 21 ФЗ «Об общественных объединениях»). В качестве интересных примеров данного вида нарушений можно привести случай, когда в рамках проверки выявлен факт осуществления НКО деятельности в соответствии с новой редакцией устава, принятой в 2011 году, но так и не представленной на регистрацию в территориальное управление Минюста России, а также представление на проверку в Минюст устава в редакции от 2007 года, хотя организацией вносились и регистрировались изменения в устав в 2015 году;

  • отсутствие в уставе указания на предмет деятельности НКО — 56 (0,4%). Это является нарушением требований п. 3 ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях»;

  • отсутствие или некорректное указание в уставе целей создания/деятельности НКО — 53 (0,4%), что является нарушением требований п. 3 ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ч. 1 ст. 5 ФЗ «Об общественных объединениях»;

  • отсутствие в уставе перечня видов деятельности НКО — 45 (0,3%), что противоречит п. 1 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях»;

  • неправильное наименование органов управления — 28 (0,2%). В качестве таких нарушений отмечены случаи, когда не совпадало наименование единоличного органа управления в уставе НКО и ЕГРЮЛ, решения/протоколы НКО подписывались органом управления, наименование которого не совпадало с уставом и ЕГРЮЛ.
В соответствии с п. 7 ст. 3 данного Федерального закона, «учредительные документы, а также наименования юридических лиц, созданных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с нормами главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) при первом изменении учредительных документов таких юридических лиц. Изменение наименования юридического лица в связи с приведением его в соответствие с нормами главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) не требует внесения изменений в правоустанавливающие и иные документы, содержащие его прежнее наименование. Учредительные документы таких юридических лиц до приведения их в соответствие с нормами главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) действуют в части, не противоречащей указанным нормам».
В соответствии со сложившейся в настоящее время практикой Минюста России, необходимо включать в устав отдельный пункт об организационно-правовой форме НКО.
2. Неисполнение/нарушение НКО требований своего устава (1 692 — 13,13%):

Данную группу нарушений составляют действия НКО, не соответствующие уставу или, напротив, неисполнение обязанностей, предусмотренных уставом:

  • неисполнение требований устава (без конкретизации в Едином реестре проверок) — 1 081 (8,4%);

  • несоблюдение исключительной компетенции органов управления НКО — 209 (1,6%). Эти нарушения, как правило, заключаются в том, что орган управления не рассматривает и не принимает решений по вопросам, которые уставом отнесены к его исключительной компетенции, либо орган управления НКО принимает решения по вопросам, отнесенным к компетенции другого органа управления;

  • нарушение порядка формирования имущества, необходимого для осуществления приносящей доход деятельности — 106 (0,8%). Вопреки требованиям п.п. 1 и 2 ст. 26 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ч. 1 ст. 31 ФЗ «Об общественных объединениях», НКО не определялся порядок формирования имущества, либо нарушались требования внутренних актов. В случаях с частными учреждениями были выявлены несколько фактов отсутствия их финансирования учредителем, что является нарушением требований ст. 123.23 ГК, а также отсутствие у учреждения имущества, закрепленного за ним собственником на праве оперативного управления (п. 2 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях»);

  • осуществление деятельности, не соответствующей уставу НКО — 82 (0,6%). Суть таких нарушений состоит в том, что НКО не соотносят свою текущую и планируемую деятельность с положениями устава и начинают осуществлять виды деятельности, которые в нем не закреплены. В качестве примера можно привести печать и распространение НКО книг/брошюр при отсутствии закрепленной в уставе возможности осуществлять издательскую деятельность. Еще одним показательным примером таких нарушений является выявленный в рамках проверки Минюстом России факт выдачи негосударственным частным учреждением дополнительного образования займов физическим лицам, что не было предусмотрено уставом НКО и противоречило цели ее создания;

  • неосуществление НКО деятельности, предусмотренной ее уставом — 72 (0,6%). В качестве таких нарушений Минюстом России отмечалось отсутствие деятельности, предусмотренной уставом, но при этом не было признаков полного прекращения НКО своей деятельности;

  • нарушение общественными объединениями территориальной сферы деятельности — 65 (0,5%). В соответствии со ст. 14 ФЗ «Об общественных объединениях», могут создаваться общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения, которые вправе осуществлять свою деятельность в пределах территорий, определенных в их уставах. В рамках проверок Минюста России неоднократно выявлялись нарушения общественными объединениями (прежде всего, общественными организациями) своей территориальной сферы деятельности, а именно организация и проведение различных мероприятий в субъектах РФ (муниципальных образованиях), не указанных в их уставах. Также в качестве такого нарушения Минюстом России отмечалось указание в уставах НКО субъектов РФ, названия которых изменились с силу их объединения или переименования;

  • нарушение НКО положений устава филиалах или представительствах — 55 (0,4%). Нарушения выражались в том, что у НКО зарегистрированы филиалы и представительства, но положения о них в уставе отсутствуют;

  • осуществление предпринимательской деятельности без учреждения хозяйственного общества или участия в нем — 22 (0,2%). Ст.ст. 123.20−4 и ст. 123.24 ГК РФ предусмотрено право осуществления предпринимательской деятельности лишь для двух организационно-правовых форм НКО — личных фондов и автономных некоммерческих организаций[1]. Для этого они обязаны создать хозяйственные общества или участвовать в ранее созданных. В рамках проверок Минюста России отмечено также включение в устав АНО положений об участии в товариществах на вере в качестве вкладчика, что противоречит ГК РФ.
в Федеральные законы «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях», предусматривающие возможность осуществления предпринимательской деятельности и другими организационно-правовыми формами НКО, до настоящего времени не внесены необходимые изменения о приведении их в соответствие с новой редакцией ГК РФ.
3. Нарушения документального оформления решений НКО (741 — 5,75%).

Минюстом России в качестве таких нарушений отмечено:

  • нарушение порядка ведения заседаний или оформления протоколов — 568 (4,4%). Требования к оформлению протоколов заседаний закреплены в ст. 181.2 ГК РФ. В качестве нарушений выявлены многочисленные случаи отсутствия в протоколах сведений о дате и времени проведения заседания, способе его проведения, участниках, результатах голосования по каждому вопросу повестки, лицах, производивших подсчет голосов, а также отсутствие кворума и подписание протокола неуполномоченными лицами. В ряде случаев нарушения выражались в несоблюдении требований устава о заверении протоколов печатью НКО;

  • отсутствие протоколов в случаях, когда они должны быть в соответствии с требованиями законодательства и устава НКО — 173 (1,3%). Все эти случаи характеризуются несоблюдением требований п. 3 ст. 181.2 ГК РФ, устанавливающим, что проведение заседания и результаты голосования подтверждаются протоколом. В нарушение этого требования НКО не составлялись протоколы заседаний с периодичностью, предусмотренной уставом, либо же протоколы были утрачены и не представлены на проверку в Минюст России.
4. Нарушения отчетности и порядка осуществления внутриорганизационной деятельности НКО (2 477 — 19,22%).

Анализ результатов проверок показал многочисленные случаи нарушения требований законодательства в части представления НКО отчетности в органы государственной власти или ее опубликования.
Порядок представления НКО отчетности или сообщения о продолжении деятельности в Минюст России установлен п.п. 3 и 3.1 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях», ч. 1 ст. 29 ФЗ «Об общественных объединениях».
НКО также обязаны ежегодно (а НКО, выполняющие функции иностранного агента — один раз в полгода) размещать отчетность (или сообщение о продолжении деятельности) в сети Интернет или передавать СМИ для опубликования в объеме, представляемом в Минюст России. Эти требования закреплены в п. 3.2 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях», ч. 1 ст. 29 ФЗ «Об общественных объединениях», ч. 2 ст. 128.18 ГК РФ (для фондов). Порядок опубликования отчетности установлен Приказом Минюста России от 07.10.2010 № 252 «О порядке размещения в сети Интернет отчетов о деятельности и сообщений о продолжении деятельности некоммерческих организаций» (с последующими изменениями).


Статистика нарушений, связанных с отчетностью НКО, выглядит следующим образом:

  • нарушение предусмотренной законом обязанности по публикации отчетности — 839 (6,5%);

  • непредставление отчетности в Минюст России или представление отчетности с неполными или недостоверными сведениями — 584 (4,5%).
Иные нарушения внутриорганизационной деятельности НКО:

  • нарушение предусмотренной уставом НКО периодичности проведения заседаний органов управления НКО — 303 (2,4%). Уставом НКО обязательно должна быть предусмотрена периодичность заседаний органов управления и надзора (ч. 1 ст. 28 ФЗ «О некоммерческих организациях»), но периодичность проведения заседаний определяются НКО самостоятельно. Однако, логика закона в некоторых случаях ее все же предполагает, например, утверждение высшим органом управления годового отчета и бухгалтерской (финансовой) отчетности (п. 2 ст. 65.3, п. 1 ст. 123.19 ГК РФ, п. 3 ст. 29 ФЗ «О некоммерческих организациях», ч. 5 ст. 8 ФЗ «Об общественных объединениях»);

  • отсутствие утвержденного порядка уплаты членских взносов или нарушения, связанные с их уплатой — 187 (1,5%). В соответствии с п. 1 ст. 123.7, п. 1 ст. 123.10 ГК РФ, принятие решений о размере и порядке уплаты ее участниками (членами) членских и иных имущественных взносов отнесено к исключительной компетенции высшего органа управления. В рамках проверок выявлены случаи утверждения такого порядка неуполномоченными на то органами управления НКО. В ряде случаев такой порядок не утверждался НКО и членские взносы не уплачивались членами организации. Также в рамках проверок Минюстом России выявлены случаи освобождения отдельных членов общественных организаций от уплаты членских взносов, что противоречит ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об общественных объединениях», закрепляющей, что члены организации имеют равные права и несут равные обязанности. Так, решением совета общественной организации (районное общество охотников и рыболовов) были освобождены от уплаты членских взносов члены организации старше 70 лет, в то же время размер членских взносов был установлен для несовершеннолетних, которые не могут быть членами организации. Отмечены также и случаи распределения части членских взносов между членами организации;

  • истечение полномочий органов управления НКО — 114 (0,9%). К данной группе нарушений отнесены случаи, когда организациями были представлены документы на проверку, но в них выявлены факты не переизбрания или не назначения на новый срок органов управления НКО, как это предусмотрено их уставами. Например, уставом закреплен трехлетний срок полномочий правления НКО, а такое решение было принято лишь при создании НКО и с тех пор ни разу не принималось вновь;

  • отсутствие или нарушение ведения документов по учету (реестра) членов НКО — 102 (0,8%). Такая обязанность установлена ч. 2 ст. 6 «Об общественных объединений»;

  • превышение/сокращение полномочий органами управления НКО — 89 (0,7%). В качестве данных нарушений было отмечено неисполнение директором полномочий, предусмотренных для него уставом, и, наоборот, возложение вышестоящим органом управления НКО на директора полномочий, не предусмотренных уставом;

  • нарушения, связанные с избранием/назначением единоличного исполнительного органа — 85 (0,7%). В рамках проверок выявлены случаи, когда документы вместо избранного в соответствии с уставом директора НКО подписывает другое лицо, документы на которого не представлены. НКО вправе указать в уставе и внести в ЕГРЮЛ сведения о нескольких лицах, действующих от имени организации без доверенности. Полномочия этих лиц разграничиваются и фиксируются в уставе НКО. Однако на практике нередки случаи возникновения путаницы, например, когда в ЕГРЮЛ указаны 2 лица, имеющие право действовать от имени НКО без доверенности — председатель правления и президент, а документы на проверку заверены и представлены третьим лицом — директором, сведений о котором в ЕГРЮЛ нет;

  • отсутствие или истечение срока действия документов на используемые НКО помещения, а также использование помещений в не предусмотренных законом целях — 62 (0,5%). В рамках проверок отмечены факты несовпадения адреса, указанного в ЕГРЮЛ, и в документах на помещение, представленных в Минюст (например, номер офиса или комнаты), а также истечение срока аренды помещения без предоставления НКО сведений о его продлении. Отсутствие документов на право владения/использования помещения противоречит ст.ст. 161, 651, 689 ГК РФ. Также Минюстом России неоднократно формулировался вывод о нарушениях, когда НКО, зарегистрирована по месту жительства своего учредителя или руководителя (жилое помещение), а характер ее деятельности связан с оказанием услуг другим лицам, что может свидетельствовать либо об использовании жилого помещения не по назначению (п. 3 ст. 288, п. 2 ст. 671 ГК РФ, ст. 17 Жилищного кодекса РФ), либо о представлении в Минюст недостоверной информации о месте нахождения НКО;

  • нарушения, связанные со сроком полномочий органов управления — 52 (0,4%). Как правило, нарушения состоят в несоблюдении предусмотренных уставом сроков избрания органов управления. Например, исполнительный директор назначен сроком на 5 лет, в то время как в уставе предусмотрен трехлетний срок его полномочий. В подобном случае к моменту проведения проверки полномочия лица, заверившего и представившего документы, не будут считаться подтвержденными. В рамках одной из проверок Минюстом России выявлено нарушение в виде непринятия НКО решения о досрочном прекращении полномочий и избрании нового руководителя после решения суда, приговорившего к наказанию в виде лишения свободы предыдущего руководителя;

  • конфликт интересов, в т. ч. сделки с заинтересованностью и их одобрение — 52 (0,4%). В рамках проверок Минюстом России выявлены случаи отсутствия одобрения сделок, влекущих конфликт интересов, когда это предусмотрено положениями ст. 27 ФЗ «О некоммерческих организациях»;

  • нарушения, связанные с получением НКО лицензий на определенные виды деятельности — 8 (0,1%). Выявленные нарушения в данной сфере касались необходимости получения лицензий или соблюдения лицензионных требований в сферах образовательной, медицинской и фармацевтической деятельности.
5. Несоответствие сведений об НКО, содержащихся в ЕГРЮЛ (759 — 5,89%).

  • нарушение предусмотренного законом срока представления в Минюст России документов об изменении сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ — 312 (2,4%). В соответствии с п. 7 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях», НКО обязаны информировать Минюст России об изменении сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ, за исключением сведений о полученных лицензиях. Срок предоставления документов для регистрации изменений составляет 3 дня со дня наступления таких изменений. В течение этого времени НКО обязана подать документы в Минюст. Как правило, данные нарушения связаны с Наиболее часто эти нарушения связаны с несоответствием предоставлением сведений об изменившемся адресе, применяемых кодах ОКВЭД и наименованиях НКО (в т.ч. об организационно-правовых формах);

  • несоответствие адреса НКО, указанного в ЕГРЮЛ, фактическому адресу, по которому НКО осуществляет свою деятельность — 294 (2,3%);

  • несоответствие кодов ОКВЭД, содержащихся в ЕГРЮЛ и в уставе НКО — 107 (0,8%);

  • несоответствие наименования НКО (в т.ч. организационно-правовой формы), указанному в ЕГЮЛ и в уставе НКО — 46 (0,4%).
6. Нарушения в сфере бухгалтерского учета и аудита (1 028 — 7,98%).

Нарушения в сфере бухгалтерского учета НКО выражаются в:

  • нарушении требований к ведению бухгалтерского учета, в т. ч. полное его отсутствие — 252 (2%). Обязанность НКО вести бухгалтерский учет закреплена в п. 1 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 6 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»;

  • отсутствии у НКО утвержденной учетной политики — 186 (1,4%), что является нарушением ст. 8 ФЗ «О бухгалтерском учете»;

  • непредставлении НКО отчетности в налоговые органы и органы статистики — 146 (1,1%). Следует отметить, что соблюдение требований законодательства в данных сферах отнесено к компетенции других органов государственной власти (Федеральной налоговой службы, Росстата);

  • отсутствии у НКО сметы или самостоятельного баланса — 141 (1,1%). Обязанность НКО иметь самостоятельный баланс и (или) смету закреплена в п. 1 ст. 3 ФЗ «О некоммерческих организациях»;

  • отсутствие документов, подтверждающих проведение НКО аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности — 98 (0,8%). Обязательный аудит бухгалтерской финансовой отчетности предусмотрен для:
а) фондов, если поступление имущества, в том числе денежных средств, за год, непосредственно предшествовавший отчетному году, превышает 3 миллиона рублей (п. 3 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»;
б) НКО, выполняющих функции иностранного агента, в соответствии с п. 1 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях»;

  • отсутствие первичных бухгалтерских документов — 76 (0,6%). В соответствии с ч. 1 ст. 9 ФЗ «О бухгалтерском учете», каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом. В качестве таких документов могут выступать договоры, чеки, справки и др., подтверждающие целевое расходование денежных средств НКО;

  • нарушения, связанные с использованием имущества НКО — 64 (0,5%). В данную группу нарушений объединены выявленные факты несоблюдения НКО установленных договорами требований к использованию имущества;

  • нецелевое (или отсутствие подтверждения целевого) использование денежных средств — 46 (0.4%). В качестве красноречивого примера нецелевого использования денежных средств можно привести выявленное Минюстом России нарушение, заключавшееся в том, что единоличный исполнительный орган НКО принял решение о выплате вознаграждения за проведение проверки членам контрольно-ревизионной комиссии, которые осуществляют свою деятельность на общественных началах. Также в рамках проверок выявлялись случаи снятия денежных средств со счета НКО, но организация не смогла документально подтвердить целевой характер их расходования. В одном случае в штатном расписании были предусмотрены 2 должности без оплаты труда, но в отчете о расходовании средств указаны расходы на оплату труда;

  • налоговые правонарушения — 13 (0,1%). К данной группе нарушений отнесены выявленные Минюстом России нарушения в сфере налогообложения, материалы по которым были направлены в ФНС. В ряде случаев формулировки, указанные в паспортах КНМ, свидетельствовали лишь о факте выявления налоговых правонарушений, но без конкретики;

  • отсутствие подписи единоличного исполнительного органа управления НКО на бухгалтерских документах — 6 (0,0%).
7. Иные нарушения, выявляемые при проверках (1 637 — 12,7%)

  • нарушения законодательства (без указания характера) — 681 (5,3%);

  • нарушения иных федеральных законов и нормативных правовых актов, характерные не для всех НКО, а зависящие от специфики их деятельности — 421 (3,3%):
1) Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»:
а) отсутствие утвержденной благотворительной программы (ст. 17);
б) нарушение порядка отчетности об использовании собранных благотворительных пожертвований (п. 5 ст. 16.1);

2) Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (в части специфических требований к уставу образовательной организации, утверждению и содержанию образовательных программ и т. д.);

3) Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (в части требований к наименованиям организаций, видов деятельности спортклубов, регионального статуса спортивных федераций и т. д.);

4) Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»:
а) отсутствие согласий на обработку персональных данных учредителей, членов (участников) НКО;
б) отсутствие сведений об НКО в реестре операторов персональных данных.

Необходимо отметить, что соблюдение требований законодательства в сфере персональных данных отнесено к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).

5) Федерального закона от 11.11.2003 № 138-ФЗ «О лотереях» (в части противоречащих законодательству положений уставов НКО о праве выступать организаторами лотерей);

  • непредставление НКО документов на проверку в Минюст России — 311 (2,4%). Нередко данные нарушения были связаны с несоответствием действительного адреса места нахождения НКО, с адресом содержащимся в ЕГРЮЛ. Подтверждением данного нарушения является факт неполучения НКО копии распоряжения Минюста России о проведении проверки, т. е. возврат направленной корреспонденции;

  • представление на проверку документов не в полном объеме — 210 (1,6%). Во многих случаях на проверку не представлялись (в силу их отсутствия у НКО) следующие документы: штатное расписание, трудовые и иные договоры и дополнительные соглашения к ним, решения/акты контрольно-ревизионных органов и др.;

  • фактическое прекращение НКО деятельности — 14 (0,1%). Данные нарушения были сформулированы по совокупности целого ряда других нарушений, свидетельствующих о прекращении организацией своей деятельности: отсутствие НКО по адресу места нахождения (возврат корреспонденции), непредставление предусмотренной законом отчетности, непредставление документов на проверку и т. д.
Общая статистика нарушений НКО по вышеперечисленным блокам:
52,7%
НКО уставы не соответствуют требованиям законодательства
38,6%
НКО не исполняют или нарушают требования собственных уставов
18,8%
НКО не оформляют необходимые протоколы или не соблюдают требования к их оформлению
42,3%
НКО допускают нарушения при ведении внутриорганизационной деятельности
16,1%
в ЕГРЮЛ содержатся недостоверные сведения об НКО
18%
НКО допускают нарушения в сфере бухучета и финансов
40,3%
выявлены иные нарушения законодательства

Ответственность НКО

Анализ информации из Единого реестра проверок позволяет выделить 2 вида ответственности, к которой привлекались НКО: административная и гражданско-правовая.



К административной ответственности НКО привлекались в 183 случаях (5,56% от количества проверок с выявленными нарушениями) по следующим статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
  • ч. 1 ст. 19.4 КоАП. Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа, осуществляющего муниципальный контроль. Можно предположить, что правонарушения выразились в непредставлении НКО сведений, запрошенных должностными лицами Минюста России в рамках проводимых проверок. По данной норме к ответственности не могут быть привлечены юридические лица, поэтому речь идет о должностных лицах НКО. Размер административного штрафа составляет от 2 000 до 4 000 рублей.
  • ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП. Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа муниципального контроля. Вероятно, по данной статье КоАП привлечение НКО к ответственности происходило из-за уклонения от прохождения проверки (отсутствие НКО по месту нахождения, игнорирование запросов должностных лиц органа контроля и т. д.). Административный штраф на должностных лиц составляет от 2 000 до 4 000 рублей, а на юридических лиц — от 5 000 до 10 000 рублей.
  • ч. 1 ст. 19.5 КоАП. Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль. Как правило, правонарушения по данной статье характеризуются неустранением НКО нарушений, сформулированных должностными лицами Минюста России в актах проверок, при отсутствии факта обжалования результатов проверки. Наказание для должностных лиц предусмотрено в виде штрафа в размере от 1 000 до 2 000 рублей или дисквалификации на срок до 3 лет, на юридических лиц накладывается штраф от 10 000 до 20 000 рублей.

  • ст. 19.7 КоАП. Непредставление сведений (информации). Привлечение НКО к административной ответственности по данной статье происходит в случае выявления факта непредставления в Минюст России предусмотренной законом отчетности или несоблюдения НКО трехдневного срока для подачи в Минюст России документов об изменении сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ. Размер штрафа для должностных лиц составляет от 300 до 500 рублей, для юридических лиц — от 3 000 до 5 000 рублей.
По данным из Единого реестра проверок привлечение НКО к административной ответственности за исследуемый период постатейно выглядит следующим образом:

ч. 1 ст. 19.4.1 — 80;
ч. 2 ст. 19.4.1 — 6;
ч.ч.1 и 2 ст. 19.4.1 — 4;
ст. 19.4 — 13;
ст. 19.5 — 30;
ст.ст. 19.4 и 19.5 — 2;
ст. 19.7 — 6;
ч.1 ст. 19.4.1 и ст. 19.5 — 3;
без указания номера статьи — 39.
Гражданско-правовая ответственность наступала для НКО в случаях, когда выявленные нарушения не образуют составы конкретных административных правонарушений, предусмотренных КоАП, но носят неоднократный, систематический или грубый характер. В таких случаях Минюст России в соответствии с пп. 3,4 ч. 3 ст. 61 ГК РФ, п. 10 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях» может обратиться в суд с иском о ликвидации НКО.
По данным из Единого реестра проверок, количество поданных Минюстом России в суд исков о ликвидации НКО составило 159 (4,83% от количества проверок с выявленными нарушениями).
Заключение
В ходе изучения результатов проверок Минюста России деятельности НКО установлено, что большинство выявленных нарушений связано с уставами НКО, а именно непринятием мер по их актуализации в соответствии с изменениями в законодательстве, а также несоблюдением требований устава самими НКО в повседневной внутриорганизационной деятельности.

В качестве меры по минимизации нарушений некоммерческим организациям можно порекомендовать чаще заглядывать в собственный устав, поддерживать его в актуальном состоянии, ориентируясь на изменения законодательства, соотносить свою планируемую деятельность с его положениями.

Также НКО следует больше внимания уделять вопросам ведения бухгалтерского учета и документального оформления своей деятельности.
Инфографики по теме:
  • Анализ результатов проверок Минюста в 2020—2022 годах
    Перейти
  • Несоответствие устава НКО требованиям законодательства
    Перейти
  • Неисполнение/нарушение НКО требований своего устава
    Перейти
  • Нарушения документального оформления решений руководящих органов НКО
    Перейти
  • Нарушения отчетности и порядка осуществления внутриорганизационной деятельности НКО
    Перейти
  • Недостоверные сведения об НКО, содержащиеся
    в ЕГРЮЛ
    Перейти
  • Нарушения в сфере бухгалтерского учета и аудита
    Перейти
  • Иные нарушения, выявляемые при проверках
    Перейти
  • Ответственность за нарушения
    Перейти