ИССЛЕДОВАНИЕ
Законодательство, регулирующее онлайн-участие граждан в принятии решений в связи с пандемией
Законодательство, регулирующее онлайн-участие граждан в принятии решений в связи с пандемией
Введение
Право граждан Российской Федерации участвовать в принятии решений органами власти закреплено в Конституции Российской Федерации.
Право граждан Российской Федерации участвовать в принятии решений органами власти закреплено в Конституции Российской Федерации.
Так, в соответствии с частями 1 и 2 статьи 3, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Часть 1 ст. 32 закрепляет, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а ст. 33 гарантирует гражданам Российской Федерации право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
В целях реализации конституционного права граждан на участие в принятии решений, в т.ч. в законотворческой деятельности государственных органов (далее также – общественное участие), в России принят целый ряд нормативных правовых актов и созданы механизмы участия граждан как непосредственно, так и с использованием онлайн-инструментов (сервисов, порталов, платформ, ресурсов в сети Интернет).
Введенные в 2020-2021 годах ограничения непосредственного личного участия граждан в обсуждении действующих нормативных правовых актов или их проектов, связанные с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), способствовали полному переносу общественных обсуждений и слушаний в онлайн-формат. Однако, проведенный в период с 1 апреля по 31 июля 2021 года, в рамках настоящего исследования анализ практики и мониторинг специализированных сервисов в сети Интернет как на федеральном, так и на региональном уровне, не позволяет сделать вывод о каком-либо увеличении активности граждан в использовании существующих онлайн-инструментов.
Приведенные в настоящем исследовании статистические данные были получены из официально опубликованной на интернет-ресурсах информации или же являются результатом ручного подсчета искомых показателей (в случаях, когда статистические данные не опубликованы), и не могут считаться единственно верными.
Так, в соответствии с частями 1 и 2 статьи 3, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Часть 1 ст. 32 закрепляет, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а ст. 33 гарантирует гражданам Российской Федерации право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
В целях реализации конституционного права граждан на участие в принятии решений, в т.ч. в законотворческой деятельности государственных органов (далее также – общественное участие), в России принят целый ряд нормативных правовых актов и созданы механизмы участия граждан как непосредственно, так и с использованием онлайн-инструментов (сервисов, порталов, платформ, ресурсов в сети Интернет).
Введенные в 2020-2021 годах ограничения непосредственного личного участия граждан в обсуждении действующих нормативных правовых актов или их проектов, связанные с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), способствовали полному переносу общественных обсуждений и слушаний в онлайн-формат. Однако, проведенный в период с 1 апреля по 31 июля 2021 года, в рамках настоящего исследования анализ практики и мониторинг специализированных сервисов в сети Интернет как на федеральном, так и на региональном уровне, не позволяет сделать вывод о каком-либо увеличении активности граждан в использовании существующих онлайн-инструментов.
Приведенные в настоящем исследовании статистические данные были получены из официально опубликованной на интернет-ресурсах информации или же являются результатом ручного подсчета искомых показателей (в случаях, когда статистические данные не опубликованы), и не могут считаться единственно верными.
Обзор нормативных правовых актов, регулирующих использование гражданами онлайн-инструментов участия в принятии
решений на федеральном
и региональном уровне
решений на федеральном
и региональном уровне
Рассмотрим существующие в настоящее время механизмы общественного участия и их законодательное регулирование:
1. Размещение гражданами своих инициатив с целью побудить органы власти к принятию новых НПА или внесению изменений в действующие НПА
Для реализации данного механизма в соответствии с Указом Президента РФ от 4 марта 2013 года №183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» [1] создан Интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» (более подробно о нем изложено в главе 3 настоящего исследования);
2. Внесение гражданами и НКО своих предложений к проектам НПА, разрабатываемым органами власти
Для этих целей созданы интернет-ресурсы как на федеральном, так и на региональном уровне.
Обязанность органов исполнительной власти публиковать для общественного обсуждения проекты НПА закреплена в нескольких нормативных документах:
Для этих целей созданы интернет-ресурсы как на федеральном, так и на региональном уровне.
Обязанность органов исполнительной власти публиковать для общественного обсуждения проекты НПА закреплена в нескольких нормативных документах:
- Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В п 12 данного
Постановления закреплена обязанность разработчика проекта НПА указывать в справке сведения о раскрытии информации о нем на портале regulation.gov.ru и о об обсуждении его на заседании общественного совета при соответствующем органе исполнительной власти, являющемся разработчиком; - Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года №167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Указ стал одним из первых шагов по закреплению обязанности государственных органов, являющихся разработчиками проектов нормативных правовых актов, размещать их для общественного обсуждения на своих официальных или специально созданных сайтах и информировать о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение, а также обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями;
- Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Данным Указом Правительству РФ впервые было поручено сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. Помимо создания единого ресурса для размещения информации о разработке проектов НПА, Указ предусматривает использование в этих целях федеральными органами и своих ведомственных интернет-ресурсов. Также в этом Указе впервые была упомянута необходимость разработки ресурса «российской общественной инициативы»;
- Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 года №851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». В соответствии с данным Постановлением был создан основной инструмент общественного обсуждения проектов НПА федеральных органов исполнительной власти – портал regulation.gov.ru. На его основе впоследствии также были созданы интернет-ресурсы во многих субъектах РФ;
- Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2016 года №1559 «Об утверждении Правил общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, с использованием федеральной информационной системы стратегического планирования». Подробно о функционировании федерального Портала проектов НПА (regulation.gov.ru) изложено в главе 3 настоящего исследования, а мониторингу региональных интернет-ресурсов общественного обсуждения посвящена глава 5.
3. Оценка регулирующего воздействия
Данная процедура практически полностью совпадает с процедурой общественного обсуждения проектов НПА, но носит более узконаправленный характер, т.к. ее целью ставится выявление в проекте НПА положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) проводится в соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 года №176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов».
Данная процедура практически полностью совпадает с процедурой общественного обсуждения проектов НПА, но носит более узконаправленный характер, т.к. ее целью ставится выявление в проекте НПА положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) проводится в соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 года №176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов».
Данным законом, были законодательно закреплены нормы об оценке регулирующего воздействия проектов НПА, которые немногим ранее появились в Постановлении Правительства РФ от 17 декабря 2012 года №1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и в - Приказе Минэкономразвития России от 27 мая 2013 года №290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия».
Процедура оценки регулирующего воздействия интегрирована в Портал проектов НПА (regulation.gov.ru). В субъектах РФ, в которых региональные интернет-ресурсы общественного обсуждения созданы на базе regulation.gov.ru, ОРВ также включена в структуру сайта, но в некоторых субъектах РФ это самостоятельные интернет-ресурсы.
Примеры:
Позднее в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 января 2015 года №83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», Федеральным законом от 31 июля 2020 года №247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 года №2454 «Об утверждении Правил оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования»[3], правила оценки регулирующего воздействия проектов НПА стали применяться и к оценке фактического воздействия действующих НПА. Данная процедура также была интегрирована в Портал проектов НПА – regulation.gov.ru, в 2021 году такую оценку впервые провели Минтруд России, Минприроды России, Минсельхоз России и Роспотребнадзор. Предложения от граждан и комментарии к ним органов исполнительной власти опубликованы точно в таком же порядке, как и к проектам НПА, вынесенным на общественное обсуждение.
4. Участие граждан в проводимых по различным вопросам общественных обсуждениях и публичных слушаниях
В статье 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» урегулированы правовые аспекты проведения публичных слушаний и общественных обсуждений на уровне муниципальных образований. В 2021 году в данную статью внесены дополнения, устанавливающие, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Он должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, в том числе посредством его размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», то это реализуется на официальном сайте субъекта Российской Федерации или муниципального образования с учетом положений Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» с обеспечением возможности представления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по вынесенному на обсуждение проекту муниципального правового акта. Также уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования может быть установлено, что для этих целей может использоваться федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».
В статье 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» урегулированы правовые аспекты проведения публичных слушаний и общественных обсуждений на уровне муниципальных образований. В 2021 году в данную статью внесены дополнения, устанавливающие, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Он должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, в том числе посредством его размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», то это реализуется на официальном сайте субъекта Российской Федерации или муниципального образования с учетом положений Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» с обеспечением возможности представления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по вынесенному на обсуждение проекту муниципального правового акта. Также уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования может быть установлено, что для этих целей может использоваться федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».
“
В качестве примера проведения таких слушаний можно привести интернет-ресурс «Активный гражданин», функционирующий в Москве. Общественные обсуждения, проводимые на данном ресурсе, направлены на решение конкретных вопросов в сфере землепользования и застройки в г. Москве путем внесения изменений в городские НПА.
5. Участие в деятельности общественных палат и общественных советов. Общественный контроль
Деятельность общественных палат регулируется Федеральным законом от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 23 июня 2016 года №183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации». Появление в российском законодательстве института общественных палат стало важным этапом в развитии общественного участия в принятии решений и законотворчестве, поскольку они создаются в целях обеспечения взаимодействия граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций с органами власти и органами местного самоуправления. Общественные палаты формируются на добровольной основе из граждан и представителей общественных объединений и иных некоммерческих организаций, представляющих интересы граждан из разных слоев населения, разных сфер деятельности. До появления в 2013-2014 годах интернет-платформ, предусматривающих опубликование проектов нормативных правовых актов и закрепления в законодательстве общественных обсуждений и публичных слушаний в качестве видов общественного контроля, именно общественные палаты осуществляли их организацию и проведение.
Деятельность общественных палат регулируется Федеральным законом от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 23 июня 2016 года №183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации». Появление в российском законодательстве института общественных палат стало важным этапом в развитии общественного участия в принятии решений и законотворчестве, поскольку они создаются в целях обеспечения взаимодействия граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций с органами власти и органами местного самоуправления. Общественные палаты формируются на добровольной основе из граждан и представителей общественных объединений и иных некоммерческих организаций, представляющих интересы граждан из разных слоев населения, разных сфер деятельности. До появления в 2013-2014 годах интернет-платформ, предусматривающих опубликование проектов нормативных правовых актов и закрепления в законодательстве общественных обсуждений и публичных слушаний в качестве видов общественного контроля, именно общественные палаты осуществляли их организацию и проведение.
Понятие общественного контроля было введено в законодательство РФ Федеральным законом от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Законом закреплено право граждан РФ участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Формы общественного контроля: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественные (публичные) слушания.
- 1Общественный мониторингосуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
- 2Общественная проверкасовокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
- 3Общественная экспертизаоснованные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
- 4Общественные обсужденияиспользуемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
- 5Общественные (публичные) слушаниясобрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Граждане могут участвовать в общественном контроле в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов, а общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах. При этом, ни те, ни другие не являются субъектами общественного контроля. Фактически, они могут являться «исполнителями» в процедурах, инициированных общественными палатами или общественными советами.
Несмотря на то, что с момента вступления в силу ФЗ «О основах общественного контроля» прошло значительное время, анализ правоприменительной практики показывает, что установленные им требования фактически не реализуются. Сам закон носит «рамочный» характер и предусматривает конкретизацию форм и механизмов общественного контроля в региональном законодательстве. Принятые же законы субъектов РФ либо полностью копируют текст федерального закона, либо содержат в себе незначительные уточнения, не влияющие на осуществление общественного контроля на местах.
Деятельность общественных советов ограничивается сферой деятельности органов исполнительной власти, при которых они создаются, и регулируется Указом Президента РФ от 4 августа 2006 года №842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», Постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 года №877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти» и ФЗ «Об основах общественного контроля».
Несмотря на то, что с момента вступления в силу ФЗ «О основах общественного контроля» прошло значительное время, анализ правоприменительной практики показывает, что установленные им требования фактически не реализуются. Сам закон носит «рамочный» характер и предусматривает конкретизацию форм и механизмов общественного контроля в региональном законодательстве. Принятые же законы субъектов РФ либо полностью копируют текст федерального закона, либо содержат в себе незначительные уточнения, не влияющие на осуществление общественного контроля на местах.
Деятельность общественных советов ограничивается сферой деятельности органов исполнительной власти, при которых они создаются, и регулируется Указом Президента РФ от 4 августа 2006 года №842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», Постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 года №877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти» и ФЗ «Об основах общественного контроля».
На официальном сайте Общественной палаты РФ существует раздел «Общественная экспертиза», в котором на момент подготовки настоящего исследования размещены 6 законопроектов «для обсуждения» (4 из них были размещены в период мониторинга – с 1 апреля по 31 июля 2021 года). Для того, чтобы оставить комментарий, предлагается зарегистрироваться (ФИО, адрес электронной почты, телефон). Сведения о поступлении комментариев отсутствуют. «Положение о порядке проведения общественной экспертизы», размещенное в данном разделе, датировано 2008 годом с изменениями, внесенными в 2010 и 2012 годах, т.е. не учитывает требования ФЗ «Об основах общественного контроля» 2014 года. Это свидетельствует о том, что основным субъектом общественного контроля – Общественной палатой РФ в течение 7 лет не имплементированы законодательные нормы, предоставляющие ей право осуществления общественного контроля.
Таким образом, деятельность общественных палат и общественных советов, в т.ч. реализация ими механизмов общественного контроля, носит опосредованный характер участия граждан и не представляет интереса для настоящего исследования.
Таким образом, деятельность общественных палат и общественных советов, в т.ч. реализация ими механизмов общественного контроля, носит опосредованный характер участия граждан и не представляет интереса для настоящего исследования.
6. Независимая антикоррупционная экспертиза
Представляет собой узконаправленный специфический механизм общественного участия, целью которого является выявление в тексте действующих НПА и их проектов факторов, отнесенных к категории коррупциогенных. Порядок ее проведения регулируется Федеральным законом от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 года №373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Представляет собой узконаправленный специфический механизм общественного участия, целью которого является выявление в тексте действующих НПА и их проектов факторов, отнесенных к категории коррупциогенных. Порядок ее проведения регулируется Федеральным законом от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 года №373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Институты гражданского общества и граждане Российской Федерации могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются Минюстом России.
К проведению независимой антикоррупционной экспертизы не допускаются:
- граждане, имеющие неснятую или непогашенную судимость;
- международные и иностранные организации;
- граждане, сведения о применении к которым взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения включены в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия;
- некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента.
- граждане, осуществляющие деятельность в органах и организациях, указанных в пункте 3 части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона;
Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Независимая антикоррупционная экспертиза представляет интерес для настоящего исследования лишь в случаях, когда проводимая процедура хотя и именуется «независимой антикоррупционной экспертизой», но по факту является общественным обсуждением (такие факты отмечены в разделе настоящего исследования, посвященном результатам мониторинга региональных интернет-ресурсов).
Независимая антикоррупционная экспертиза представляет интерес для настоящего исследования лишь в случаях, когда проводимая процедура хотя и именуется «независимой антикоррупционной экспертизой», но по факту является общественным обсуждением (такие факты отмечены в разделе настоящего исследования, посвященном результатам мониторинга региональных интернет-ресурсов).
Во всех субъектах РФ приняты те или иные региональные законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти, регулирующие вопросы общественного участия в разных его видах, но следует отметить, что региональное законодательство не имеет единой структуры, одни и те же вопросы в разных регионах могут регулироваться по-разному.
Основные механизмы общественного участия в нормотворчестве
В качестве основных доступных механизмов, которые могут быть использованы гражданами и НКО для внесения в органы власти своих предложений по изменению действующих нормативных-правовых актов или их проектов, можно выделить:
В этих целях созданы интернет-ресурсы «Российская общественная инициатива» (далее – РОИ), Федеральный портал проектов нормативных правовых актов (далее – Портал проектов НПА) - и Государственная автоматизированная информационная система «Управление» (далее – ГАИС «Управление»). ГАИС «Управление» является малоизвестным ресурсом общественного обсуждения и практически нигде не упоминается, но при он этом является удобным в использовании и информативным.
Рассмотрим более подробно результаты функционирования этих ресурсов.
- формулирование самой законодательной инициативы;
- внесение предложений по изменению текста проекта НПА, разрабатываемого органами власти.
В этих целях созданы интернет-ресурсы «Российская общественная инициатива» (далее – РОИ), Федеральный портал проектов нормативных правовых актов (далее – Портал проектов НПА) - и Государственная автоматизированная информационная система «Управление» (далее – ГАИС «Управление»). ГАИС «Управление» является малоизвестным ресурсом общественного обсуждения и практически нигде не упоминается, но при он этом является удобным в использовании и информативным.
Рассмотрим более подробно результаты функционирования этих ресурсов.
«Российская общественная инициатива»
Интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» был создан в 2013 году в соответствии с Указом Президента РФ от 4 марта 2013 года №183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».
Необходимость разработки концепции такого ресурса впервые была закреплена чуть раньше в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Оператором интернет-ресурса РОИ является Фонд развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии» (некоммерческая организация, созданная в 2012 году).
Необходимость разработки концепции такого ресурса впервые была закреплена чуть раньше в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Оператором интернет-ресурса РОИ является Фонд развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии» (некоммерческая организация, созданная в 2012 году).
При использовании данного интернет-ресурса можно подать собственную инициативу по вопросам социально-экономического развития страны и совершенствования государственного и муниципального управления, ознакомиться с другими инициативами и проголосовать за или против них, узнать о ходе и результатах реализации общественных инициатив.
Пользователями РОИ могут быть граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, зарегистрированные в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (Госуслуги).
Пользователями РОИ могут быть граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, зарегистрированные в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (Госуслуги).
Размещению общественной инициативы на интернет-ресурсе предшествует обязательная предварительная экспертиза, проводимая «Фондом информационной демократии». Срок проведения предварительной экспертизы не должен превышать два месяца. При ее проведении «Фонд информационной демократии» вправе запрашивать и получать сведения, необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Направление общественной инициативы осуществляется путем заполнения на русском языке специальной интернет-формы. Не размещаются повторно направленные общественные инициативы, по которым ранее были приняты решения об отказе в их размещении или которые не получили необходимой поддержки в ходе голосования, либо если аналогичная инициатива уже размещена.
Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила:
а) не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня;
б) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек - не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), - в поддержку инициативы регионального уровня;
в) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, - в поддержку инициативы муниципального уровня.
Система голосования с использованием интернет-ресурса организуется по принципу «один человек - один голос» и предусматривает для граждан возможность проголосовать как за инициативу, так и против нее.
Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде «Фондом информационной демократии» в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы.
По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы.
Направление общественной инициативы осуществляется путем заполнения на русском языке специальной интернет-формы. Не размещаются повторно направленные общественные инициативы, по которым ранее были приняты решения об отказе в их размещении или которые не получили необходимой поддержки в ходе голосования, либо если аналогичная инициатива уже размещена.
Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила:
а) не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня;
б) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек - не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), - в поддержку инициативы регионального уровня;
в) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, - в поддержку инициативы муниципального уровня.
Система голосования с использованием интернет-ресурса организуется по принципу «один человек - один голос» и предусматривает для граждан возможность проголосовать как за инициативу, так и против нее.
Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде «Фондом информационной демократии» в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы.
По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы.
С момента создания на сайте РОИ было размещено 19 366 общественных инициатив. Они разделены по этапам (по состоянию на 1 сентября 2021 года):
1678
Инициативы на голосовании
0
Инициативы на рассмотрении
39
Решение принято
За период проведенного мониторинга (с 1 апреля по 31 июля 2021 года) размещено 464 общественных инициатив, из которых:
448
Федерального уровня
13
Регионального уровня
3
Муниципального уровня
Из 39 общественных инициатив, по которым были приняты решения, 32 федерального уровня, 1 региональная и 6 муниципальных. За период мониторинга были приняты решения по двум общественным инициативам (отмена обязательного тестирования на COVID-19 и отказ от сжигания мусора): в одном случае было принято постановление Главного санитарного врача РФ, а в другом было принято решение о признании общественной инициативы целесообразной частично и материалы были направлены в соответствующие органы власти. Необходимо отметить, что не все инициативы, по которым были приняты решения, имели необходимую для этого поддержку на голосовании, т.е. решения органами власти иногда принимаются, не дожидаясь необходимого набора голосов.
Федеральный портал проектов нормативных правовых актов
Портал проектов НПА был запущен 15 апреля 2013 года в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (пп. «а» п. 2) и Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 года №851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»[2] как российский аналог американского regulations.gov. Это веб-сайт федерального правительства США, который действует как «интернет-портал и хранилище документов», который позволяет представителям общественности участвовать в процессах нормотворчества некоторых федеральных правительственных учреждений. Сайт позволяет пользователям делать публичные комментарии в ответ на уведомления о предлагаемом нормотворчестве, выпущенные участвующими учреждениями; такие комментарии становятся частью публичного учета и могут отображаться на сайте. Regulations.gov в основном используется представителями широкой общественности для обмена своими знаниями и мнениями о предлагаемых правилах и уведомлениях до их окончательной доработки. Он также используется такими сообществами, как регулируемые отрасли, консультанты, лоббисты, юристы и научные круги. Программа электронного управления была создана в 2002 году как проект электронного правительства и управляется Администрацией общих служб США.
Оператором Портала regulation.gov.ru является Министерство экономического развития Российской Федерации.
Оператором Портала regulation.gov.ru является Министерство экономического развития Российской Федерации.
24 июня 2015 года в Портал проектов НПА был интегрирован интернет-ресурс «Оценка регулирующего воздействия», также созданный Минэкономразвития России в соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 года №176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»[1]. Портал ОРВ действует и в качестве самостоятельного интернет-ресурса, но информация, размещенная на нем носит скорее общий, организационный характер, при этом в разделе «Регионы» не по всем субъектам РФ указаны адреса соответствующих интернет-ресурсов, а приведенные статистические данные давно не обновлялись.
На базе Портала проектов НПА создан ряд интернет-ресурсов общественного обсуждения в субъектах РФ (см. главу 5 настоящего исследования и результаты мониторинга региональных интернет-ресурсов).
В отличие от интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», Портал проектов НПА не предполагает размещение общественных инициатив, а является инструментом общественного обсуждения законодательных и нормотворческих инициатив органов исполнительной власти РФ. При этом, общественная инициатива, прошедшая процедуры на сайте РОИ и получившая необходимую поддержку на голосовании, может стать основанием для разработки органами исполнительной власти проекта НПА, который, в свою очередь, будет вынесен на общественное обсуждение уже в рамках Портала проектов НПА.
На базе Портала проектов НПА создан ряд интернет-ресурсов общественного обсуждения в субъектах РФ (см. главу 5 настоящего исследования и результаты мониторинга региональных интернет-ресурсов).
В отличие от интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», Портал проектов НПА не предполагает размещение общественных инициатив, а является инструментом общественного обсуждения законодательных и нормотворческих инициатив органов исполнительной власти РФ. При этом, общественная инициатива, прошедшая процедуры на сайте РОИ и получившая необходимую поддержку на голосовании, может стать основанием для разработки органами исполнительной власти проекта НПА, который, в свою очередь, будет вынесен на общественное обсуждение уже в рамках Портала проектов НПА.
На Портале проектов НПА не публикуется целый ряд проектов федеральных законов и проектов НПА (например, по вопросам федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, правового режима госграницы, охраны гостайны, ратификации международных договоров, военно-технического сотрудничества, антитеррористической деятельности государственных органов, стандартов бухучета и др.
Следует заметить, что помимо вышеуказанных исключений, Правила (прим.-утверждены Постановлением Правительства РФ №851), в соответствии с которыми осуществляется опубликование проектов НПА, содержат в себе ряд оговорок, позволяющих не проводить общественное обсуждение проектов НПА по решению руководителя органа исполнительной власти, являющегося их разработчиком (например, об установлении цен (тарифов).
Следует заметить, что помимо вышеуказанных исключений, Правила (прим.-утверждены Постановлением Правительства РФ №851), в соответствии с которыми осуществляется опубликование проектов НПА, содержат в себе ряд оговорок, позволяющих не проводить общественное обсуждение проектов НПА по решению руководителя органа исполнительной власти, являющегося их разработчиком (например, об установлении цен (тарифов).
Срок общественного обсуждения проекта НПА определяется разработчиком и не может составлять менее 15 календарных дней со дня размещения.
Разработчик проекта НПА размещает на Портале
- уведомление о подготовке проекта нормативного правового акта (далее - уведомление);
- информацию о результатах общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;
- проект нормативного правового акта;
- информацию о результатах рассмотрения проекта нормативного правового акта.
- информацию о сроках общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;
В уведомлении должны быть указаны:
- вид, наименование и планируемый срок вступления в силу нормативного правового акта, круг лиц, на которых будет распространено его действие;
- срок, в течение которого разработчиком принимаются предложения, и наиболее удобный способ их представления;
- обоснование необходимости подготовки нормативного правового акта;
- иную информацию по решению разработчика, относящуюся к сведениям о подготовке проекта нормативного правового акта.
- описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования;
Таким образом, сначала проходит процедура общественного обсуждения уведомления о разработке проекта НПА, по результатам которого органом исполнительной власти принимается решение о необходимости разработки самого проекта НПА и его текст также публикуется для общественного обсуждения, либо об отказе от дальнейшей разработки.
Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии к проектам НПА. Для регистрации необходимо ввести адрес электронной почты, придуманный пароль и его подтверждение, имя и фамилию, либо можно авторизоваться с использованием учетной записи на портале госуслуг (ЕСИА). После регистрации (авторизации) у пользователя появляется возможность подписки на изменения в конкретных интересующих проектах НПА или на публикации выбранных органов власти.
Поисковая форма Портала проектов НПА предусматривает возможность поиска по следующим критериям (из выпадающих списков):
- процедура (раскрытие информации о подготовке проектов НПА, оценка регулирующего воздействия, независимая экспертиза проектов административных регламентов, независимая антикоррупционная экспертиза, оценка фактического воздействия, оценка применения);
- разработчик (министерства, ведомства, госкорпорации и др.);
- статус (подготовка к обсуждению, идет обсуждение, обсуждение завершено, разработка завершена, отказ от продолжения разработки);
- период публикации;
- вид документа (проект федерального закона, проект ведомственного акта и т.д.);
- этап (уведомление, текст, оценка, завершение, принятие);
- вид экономической деятельности;
- поиск по ключевым словам.
Таким образом, поисковая система Портала проектов НПА – regulation.gov.ru (и большинство региональных интернет-ресурсов на его базе) содержит максимальное количество возможных фильтров поиска. Для сравнения, региональные интернет-ресурсы, созданные на других платформах, как правило содержат меньшее количество критериев для поиска интересующих проектов или поисковая система распространяется на сайт целиком и только по ключевым словам, что значительно усложняет поиск.
Всего по состоянию на 1 сентября 2021 года на Портале опубликовано 84 112 проектов НПА. За период мониторинга (с 1 апреля по 31 июля 2021 года) опубликовано 2 774 проекта НПА, к 322 из которых поступили комментарии.
Наибольшее количество комментариев получили проекты НПА в следующих сферах:
Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии к проектам НПА. Для регистрации необходимо ввести адрес электронной почты, придуманный пароль и его подтверждение, имя и фамилию, либо можно авторизоваться с использованием учетной записи на портале госуслуг (ЕСИА). После регистрации (авторизации) у пользователя появляется возможность подписки на изменения в конкретных интересующих проектах НПА или на публикации выбранных органов власти.
Поисковая форма Портала проектов НПА предусматривает возможность поиска по следующим критериям (из выпадающих списков):
- процедура (раскрытие информации о подготовке проектов НПА, оценка регулирующего воздействия, независимая экспертиза проектов административных регламентов, независимая антикоррупционная экспертиза, оценка фактического воздействия, оценка применения);
- разработчик (министерства, ведомства, госкорпорации и др.);
- статус (подготовка к обсуждению, идет обсуждение, обсуждение завершено, разработка завершена, отказ от продолжения разработки);
- период публикации;
- вид документа (проект федерального закона, проект ведомственного акта и т.д.);
- этап (уведомление, текст, оценка, завершение, принятие);
- вид экономической деятельности;
- поиск по ключевым словам.
Таким образом, поисковая система Портала проектов НПА – regulation.gov.ru (и большинство региональных интернет-ресурсов на его базе) содержит максимальное количество возможных фильтров поиска. Для сравнения, региональные интернет-ресурсы, созданные на других платформах, как правило содержат меньшее количество критериев для поиска интересующих проектов или поисковая система распространяется на сайт целиком и только по ключевым словам, что значительно усложняет поиск.
Всего по состоянию на 1 сентября 2021 года на Портале опубликовано 84 112 проектов НПА. За период мониторинга (с 1 апреля по 31 июля 2021 года) опубликовано 2 774 проекта НПА, к 322 из которых поступили комментарии.
Наибольшее количество комментариев получили проекты НПА в следующих сферах:
765 комментариев
потребительская кооперация
137 комментариев
обучение охране труда сотрудников
121 комментарий
промышленная
безопасность
безопасность
44 комментария
прослеживаемость
товаров
товаров
“
Ярким примером влияния общественного обсуждения на принятие решения о разработке проекта НПА является Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об осуществлении просветительской деятельности», который был опубликован Министерством просвещения Российской Федерации. За период его общественного обсуждения с 23 апреля по 7 мая 2021 года к нему поступило 639 негативных отзывов уникальных пользователей, а также 25 523 голоса «против» при 73 голосах «за». В результате такой общественной оценки проекта НПА разработчик вынужден был отказаться от его дальнейшей разработки, мотивировав это необходимостью существенной доработки текста. Голоса против данного проекта продолжают поступать даже после его фактического отзыва.
Портал проектов НПА удобен для использования, информативен (есть различные статистические данные), однако, на его общей положительной оценке негативно сказываются несколько обстоятельств:
- частые и продолжительные сбои функционирования как сайта в целом, так и формы поиска;
- дублирование одного и того же проекта НПА в нескольких паспортах: отдельно обсуждение уведомления о его разработке, отдельно обсуждение текста, что затрудняет отслеживание проекта НПА;
- в паспортах многих проектов НПА информация о его принятии публикуется с запозданием либо не публикуется вообще.
- частые и продолжительные сбои функционирования как сайта в целом, так и формы поиска;
- дублирование одного и того же проекта НПА в нескольких паспортах: отдельно обсуждение уведомления о его разработке, отдельно обсуждение текста, что затрудняет отслеживание проекта НПА;
- в паспортах многих проектов НПА информация о его принятии публикуется с запозданием либо не публикуется вообще.
ГАИС «Управление»
Ещё одним общефедеральным ресурсом общественного обсуждения проектов НПА является «Государственная автоматизированная информационная система «Управление».
Несмотря на то, что данный ресурс функционирует с 2017 года и по состоянию на 1 сентября 2021 года на нем опубликовано уже 13 959 проектов НПА всех уровней, он не известен так широко как regulation.gov.ru и упоминания о нем практически не встречаются на ресурсах органов исполнительной власти, которые разрабатывают и размещают на нем проекты НПА.
Для направления предложений к проектам НПА на данном интернет-ресурсе необходимо заполнить электронную форму: ФИО, адрес электронной почты, род занятий, субъект РФ, дата рождения и пол, текст предложения.
Несмотря на то, что данный ресурс функционирует с 2017 года и по состоянию на 1 сентября 2021 года на нем опубликовано уже 13 959 проектов НПА всех уровней, он не известен так широко как regulation.gov.ru и упоминания о нем практически не встречаются на ресурсах органов исполнительной власти, которые разрабатывают и размещают на нем проекты НПА.
Для направления предложений к проектам НПА на данном интернет-ресурсе необходимо заполнить электронную форму: ФИО, адрес электронной почты, род занятий, субъект РФ, дата рождения и пол, текст предложения.
За период мониторинга (с 1 апреля по 31 июля 2021 года) для общественного обсуждения были опубликованы 704 проекта НПА, среди которых не было выявлено ни одного, к которому были бы направлены предложения и замечания.
Причины такого «неафиширования» интернет-ресурса, созданного для общественного обсуждения проектов НПА, не понятны.
Причины такого «неафиширования» интернет-ресурса, созданного для общественного обсуждения проектов НПА, не понятны.
Соблюдение требований законодательства о персональных данных при использовании онлайн-инструментов общественного участия
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года №152-ФЗ «О персональных данных» (ст.ст. 6 и 10.1), согласие субъекта на обработку и распространение его персональных для осуществления и выполнения возложенных законодательством Российской Федерации на оператора (в данном случае - органы исполнительной власти, организующие общественное обсуждение проектов НПА) функций, полномочий и обязанностей, не требуется.
Результаты мониторинга общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов на интернет-ресурсах органов власти субъектов Российской Федерации
Мониторинг был проведен в период с 1 апреля по 31 июля 2021 года. В рамках мониторинга осуществлялся поиск официальных интернет-ресурсов (сайтов, платформ) органов законодательной и исполнительной власти всех 85 субъектов Российской Федерации, на которых осуществляется размещение проектов НПА для их общественного обсуждения.
В процессе мониторинга исследовались следующие критерии:
Перечень региональных интернет-ресурсов общественного обсуждения проектов НПА с результатами проведенного мониторинга приведен в Приложении к настоящему исследованию.
В процессе поиска региональных интернет-платформ (сайтов, ресурсов), имеющих механизмы общественного обсуждения проектов НПА (публичных слушаний, независимой антикоррупционной экспертизы, оценки регулирующего воздействия) получены следующие результаты:
Наиболее удобными по функциональности и информативности являются региональные интернет-ресурсы, созданные на базе Портала проектов НПА (regulation.gov.ru). При этом, в некоторых субъектах РФ они хотя и созданы, но фактически не действуют (Пермский край, Ставропольский край, Магаданская область, Омская область, Рязанская область, Томская область). Вместе с тем, встречаются и интернет-ресурсы, созданные на других платформах, но также очень удобные в использовании и информативные (например, в Мурманской и Саратовской областях).
В ходе мониторинга выявлены несколько интернет-ресурсов, которые функционируют, но из-за отсутствия хронологической или иной структурированности опубликованных проектов НПА и документов к ним (документы, относящиеся к одному проекту НПА могут публиковаться в разных разделах сайта), они крайне неудобны в использовании как для участия граждан и НКО в процедуре общественного обсуждения, так для анализа результатов таких общественных обсуждений (Республика Калмыкия, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Ставропольский край).
В процессе мониторинга исследовались следующие критерии:
- наличие в субъекте РФ интернет-ресурсов для общественного обсуждения проектов НПА органов законодательной и исполнительной власти, а также насколько легко их можно найти по ключевым словам в поисковых системах (или же необходимо знать прямые ссылки);
- наличие или отсутствие процедуры регистрации на сайте для комментирования и отправки предложений к проектам НПА (какие личные данные необходимо внести, требуется ли наличие электронной цифровой подписи и т.д.);
- наличие или отсутствие публикации поступивших предложений или сведений об их количестве к конкретному проекту НПА (сводные отчеты, таблицы поправок и т.д.), информации об учете;
- статистическая информация о количестве проектов НПА, опубликованных для общественного обсуждения за период мониторинга (1 апреля – 31 июля 2021 года), количество поступивших к ним предложений (комментариев, замечаний, поправок).
Перечень региональных интернет-ресурсов общественного обсуждения проектов НПА с результатами проведенного мониторинга приведен в Приложении к настоящему исследованию.
В процессе поиска региональных интернет-платформ (сайтов, ресурсов), имеющих механизмы общественного обсуждения проектов НПА (публичных слушаний, независимой антикоррупционной экспертизы, оценки регулирующего воздействия) получены следующие результаты:
- интернет-ресурсы, предусматривающие общественное обсуждение проектов НПА созданы во всех субъектах РФ;
- всего выявлено 140 региональных интернет-ресурсов, представляющих интерес для настоящего исследования;
- в 47 субъектах РФ интернет-ресурсы общественного обсуждения созданы на базе regulation.gov.ru;
- в 49 субъектах РФ обнаружено более одного интернет-ресурса общественного обсуждения;
- в 13 субъектах РФ общественное обсуждение проектов НПА проводится также на сайтах законодательных органов (Республика Алтай, Республика Марий Эл, Алтайский край, Красноярский край, Астраханская область, Вологодская область, Курская область, Ленинградская область, Омская область, Смоленская область, Тамбовская область, г. Севастополь, Ханты-Мансийский автономный округ), что является инициативой данных субъектов РФ, т.к. федеральным законодательством такой обязанности не установлено;
- 42 интернет-ресурса фактически являются недействующими либо оценить их функционирование и эффективность невозможно из-за отсутствия какой-либо опубликованной информации (см. Приложение);
- требование наличия электронной цифровой подписи (ЭЦП) для участия в общественном обсуждении выявлено только на 1 ресурсе - http://reestr.stavregion.ru/#/ (Ставропольский край), что практически сводит на нет возможность участия граждан;
- в 1 субъекте РФ выявлен интернет-ресурс, фактически осуществляющий функции региональных органов исполнительной власти по проведению процедуры оценки регулирующего воздействия, но принадлежащий коммерческой организации - http://investrm.ru/orv/ (Республика Мордовия).
Наиболее удобными по функциональности и информативности являются региональные интернет-ресурсы, созданные на базе Портала проектов НПА (regulation.gov.ru). При этом, в некоторых субъектах РФ они хотя и созданы, но фактически не действуют (Пермский край, Ставропольский край, Магаданская область, Омская область, Рязанская область, Томская область). Вместе с тем, встречаются и интернет-ресурсы, созданные на других платформах, но также очень удобные в использовании и информативные (например, в Мурманской и Саратовской областях).
В ходе мониторинга выявлены несколько интернет-ресурсов, которые функционируют, но из-за отсутствия хронологической или иной структурированности опубликованных проектов НПА и документов к ним (документы, относящиеся к одному проекту НПА могут публиковаться в разных разделах сайта), они крайне неудобны в использовании как для участия граждан и НКО в процедуре общественного обсуждения, так для анализа результатов таких общественных обсуждений (Республика Калмыкия, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Ставропольский край).
На основании полученных в ходе мониторинга результатов в качестве лидеров по организации общественного обсуждения проектов НПА можно выделить:
- Ханты-Мансийский автономный округБолее 20 000 опубликованных проектов НПА (с 2017 года), при том, что и активность граждан в проводимых общественных обсуждениях является самой высокой1
- Вологодская область3 интернет-ресурса общественного обсуждения, на которых опубликовано свыше 20 000 проектов НПА (ресурсы существуют с 2012, 2013 и 2018 годов), однако, активность участия граждан в общественном обсуждении крайне низкая2
- Ростовская областьОпубликовано почти 18 000 проектов НПА (с 2018 года), количество комментариев ничтожно мало3
- Краснодарский крайПочти 11 000 опубликованных проектов НПА (с 2018 года), и, как показал мониторинг, 1 комментарий на 1 200 проектов4
- Иркутская область9 500 проектов НПА (с 2018 года)5
- Республика КомиБолее 7 500 опубликованных проектов НПА (с 2018 года), но активность комментирования также на очень низком уровне6
Субъектами РФ, в которых общественное обсуждение проектов НПА организовано на низком уровне, являются Республика Бурятия, Республика Калмыкия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Чеченская Республика, Алтайский край, Забайкальский край, Пермский край, Ставропольский край, Амурская область, Астраханская область, Белгородская область, Ивановская область, Калужская область, Магаданская область, Омская область, Пензенская область, Рязанская область, Самарская область, Смоленская область, Тверская область, г. Москва, г. Санкт-Петербург, Чукотский автономный округ.
Основные проблемы
и предложения по их решению
и предложения по их решению
По результатам изучения существующего законодательного регулирования и практики проведения общественных обсуждений, можно выделить следующие группы проблем:
- Проблемы объективного характера
- крайне низкая активность участия в общественных обсуждениях.
Одной из причин низкой вовлеченности граждан в обсуждение проектов нормативных правовых актов является отсутствие правовой активности со стороны граждан в целом.
Перегруженность системы излишним регулированием, множественность актов, неудобоваримый язык изложения создают предпосылки к добровольному самоисключению граждан из участия в процессе нормотворчества. Гораздо проще в данном случае отказаться от возможностей, предоставленных законом, чем вникнуть во всю систему обсуждений и начать в ней участвовать. Порой даже при желании гражданин, решивший проявить свою гражданскую позицию и принять участие в онлайн-обсуждении заинтересовавшего его проекта НПА, теряет свой энтузиазм, столкнувшись с громоздкостью и запутанностью системы представления этих НПА.
Перегруженность системы излишним регулированием, множественность актов, неудобоваримый язык изложения создают предпосылки к добровольному самоисключению граждан из участия в процессе нормотворчества. Гораздо проще в данном случае отказаться от возможностей, предоставленных законом, чем вникнуть во всю систему обсуждений и начать в ней участвовать. Порой даже при желании гражданин, решивший проявить свою гражданскую позицию и принять участие в онлайн-обсуждении заинтересовавшего его проекта НПА, теряет свой энтузиазм, столкнувшись с громоздкостью и запутанностью системы представления этих НПА.
- перенос общественных обсуждений из формата личного присутствия граждан в онлайн-формат вероятно повлиял на активность граждан, предпочитающих очную дискуссию, оценку живой реакции организаторов мероприятий и представителей органов власти;
- Проблемы законодательного регулирования
- принятие на региональном уровне законов регулирующих проведение общественных обсуждений, которые не развивают эти механизмы, а лишь слепо копируют носящие рамочный характер федеральные законы, например, ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», что фактически является имитацией исполнения обязанности по принятию соответствующего законодательства в субъектах РФ. На практике же, принятие региональных законов об общественном контроле никак не повлияло на проводимые общественные обсуждения и публичные слушания, они как правило проводятся без учета требований федерального и регионального законов в части их организации, оформления и учета результатов, информирования органами власти о рассмотрении поступивших по итогам общественного контроля замечаний и предложений;
- путаница в терминологии между общественными обсуждениями, публичными слушаниями, публичными консультациями, независимой антикоррупционной экспертизой и оценкой регулирующего воздействия, их отождествление или подмена. Из-за фактической подмены терминов, например, когда вместо фактического общественного обсуждения раздел сайта органа власти именуется как антикоррупционная экспертиза, граждане или НКО не используют эти ресурсы для внесения своих предложений к проектам НПА, полагая, что они предназначены именно для экспертов, а не для участия всех желающих. Это также затрудняет поиск необходимых интернет-ресурсов по ключевым словам. В качестве примера такой путаницы даже в органах исполнительной власти можно привести случай, когда в паспорте одного опубликованного проекта НПА[1] указаны «Дата начала публичного обсуждения» и «Дата окончания общественного обсуждения», хотя принципиального значения эта нестыковка и не имеет;
- региональное законодательство, регулирующее порядок проведения общественного обсуждения, зачастую допускает альтернативу опубликования проектов НПА как на единой региональной интернет-платформе, так и на ведомственных интернет-ресурсах органов власти, являющихся разработчиками проектов НПА. Какие-то проекты НПА выносятся одновременно и на единую интернет-платформу общественного обсуждения, и на ресурс конкретного органа исполнительной власти, а какие-то размещаются только на ресурсах региональных министерств и ведомств. Очевидно, что гражданину или НКО значительно сложнее отслеживать проекты НПА на отдельных ресурсах каждого из многочисленных органов исполнительной власти субъекта РФ нежели на единой региональной интернет-платформе общественного обсуждения. Такая альтернатива создает возможность для исключительно формального подхода к исполнению обязанности по опубликованию проектов НПА для общественного обсуждения. Проблема усугубляется тем обстоятельством, что граждане не всегда могут определить, к компетенции какого органа исполнительной власти отнесены те или иные сферы, в которых они могли бы проявить активность при общественном обсуждении проектов НПА;
- во многих региональных НПА, регулирующих порядок проведения общественного обсуждения содержатся общие формулировки об учете предложений и замечаний, поступивших в рамках общественного обсуждения без уточнения, что рассматриваться и впоследствии учитываться (или отклоняться) должны только содержательные и обоснованные предложения, в т.ч. включающие в себя рекомендации по решению выявленной проблемы. На практике же обязанность учета предложений реализуется разработчиками проектов НПА формально. Так, на региональных интернет-ресурсах, созданных на базе regulation.gov.ru, предусмотрено проставление разработчиком проекта НПА отметки об учете, частичном учете или отклонении поступивших комментариев, а также возможность ответа разработчика по существу комментария. В ходе мониторинга отмечены случаи, когда в комментариях указано, например, что предложенный в проекте НПА способ решения проблемы не является оптимальным или не решает проблему вообще, а разработчиком проекта НПА поставлена отметка об учете комментария, но без какого-либо пояснения. Это может свидетельствовать о том, что проставление отметки «учтено» расценивается не как согласие с высказанными предложениями, а как «принято к сведению», совершенно ни к чему не обязывающее.
- Проблемы организации и проведения общественных обсуждений
- недостаточное информирование граждан о возможности принять участие в общественных обсуждениях. Как правило, разделы сайтов, посвященные общественному обсуждению, приходится целенаправленно искать, они не всегда присутствуют на главной странице, а наличие в субъекте РФ специализированного интернет-ресурса общественного обсуждения (например, на базе regulation.gov.ru) никак не отражено на сайтах региональных органов власти;
- отсутствие краткой аннотации к опубликованным проектам НПА также отрицательно сказывается на активности общественного обсуждения, поскольку многие проекты НПА зачастую носят название в духе «Приказ Министерства экономики Республики <…> «О внесении изменений в Приказ Министерства экономики Республики <…> от <…> № <…>», а пояснительные записки к ним публикуются в других подразделах сайта или не публикуются вообще;
- несистемное использование органами исполнительной власти субъектов РФ существующих интернет-ресурсов общественного обсуждения проектов НПА. В ходе мониторинга отмечены ресурсы, на которых активизация опубликования проектов региональных НПА носит спорадический характер. Так, некоторые интернет-ресурсы хорошо выстроены с точки зрения организации общественного обсуждения, учета и опубликования результатов, удобства пользования сайтом, однако, проекты НПА на них могут не публиковаться на протяжении нескольких лет при очевидности продолжения законодательного процесса (см. Приложение);
- отсутствие контроля за исполнением требований федерального и регионального законодательства, в части проведения общественного обсуждения проектов НПА, что подтверждается существенным разбросом количества публикуемых проектов НПА в разных субъектах РФ (сомнительно, что интенсивность нормотворческого процесса в разных регионах отличается столь кардинально – см. Приложение), и наличием интернет-ресурсов, формально предусматривающих формы общественного участия, но фактически не действующих.
Решением большей части вышеуказанных проблем представляется перенос региональных интернет-ресурсов общественного обсуждения на единую федеральную платформу (возможно, на основе существующего Портала проектов НПА – regulation.gov.ru, как наиболее проработанного и удобного в использовании), установление единых требований к опубликованию проектов НПА для всех субъектов РФ (перечень сфер, сроки и т.д.). Это упростит участие граждан и НКО в общественных обсуждениях и, очевидно, повысит их активность. Также это позволит осуществлять эффективный контроль за исполнением обязанности органов власти по опубликованию проектов НПА. Еще одним важным последствием создания единого интернет-ресурса общественного обсуждения проектов НПА вероятно может стать снижение затрат субъектов РФ на содержание региональных сайтов.
Заключение
Как показал проведенный в рамках настоящего исследования мониторинг федеральных и региональных интернет-ресурсов, возможности участия граждан и НКО в общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов и принятии решений органами власти существуют в достаточном (а в смысле их разрозненности и неэффективного дублирования – избыточном) количестве. При очевидном несовершенстве механизмов общественного обсуждения, основной проблемой остается все-таки пассивность граждан и НКО, в отличие от бизнес-структур, промышленных объединений и профсоюзов, активно участвующих в обсуждении решений, непосредственно затрагивающих их коммерческие интересы.
Несмотря на то, что во всех субъектах РФ в той или иной форме созданы интернет-ресурсы общественного обсуждения проектов НПА, примерно в четверти регионов их функционирование затруднено или фактически остановлено именно в связи с неудовлетворительной организацией этого процесса со стороны органов власти и отсутствия необходимого контроля.
Еще одной проблемой является проведение по одним и тем же проектам НПА нескольких не сильно различающихся по смыслу процедур, регулируемых разными нормативными правовыми актами: общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия, оценка фактического воздействия, независимая антикоррупционная экспертиза. В связи с этим возникает путаница, приводящая в том числе к снижению участия в них граждан и НКО.
Сложившаяся в течение нескольких лет практика прямо указывает на необходимость унификации существующих процедур и объединения их в единую интернет-платформу общественного обсуждения с единым законодательным регулированием требований к общественному обсуждению проектов НПА и действующих НПА. Наибольшую эффективность показали региональные интернет-ресурсы, созданные на базе Портала проектов НПА (regulation.gov.ru), в то время как иные региональные сайты оказались в подавляющем большинстве недействующими или крайне неудобными в использовании.
Помимо унификации процедур общественного обсуждения требуется активизация работы по информированию граждан и их объединений о возможности участия в принятии решений органами власти.
Несмотря на то, что во всех субъектах РФ в той или иной форме созданы интернет-ресурсы общественного обсуждения проектов НПА, примерно в четверти регионов их функционирование затруднено или фактически остановлено именно в связи с неудовлетворительной организацией этого процесса со стороны органов власти и отсутствия необходимого контроля.
Еще одной проблемой является проведение по одним и тем же проектам НПА нескольких не сильно различающихся по смыслу процедур, регулируемых разными нормативными правовыми актами: общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия, оценка фактического воздействия, независимая антикоррупционная экспертиза. В связи с этим возникает путаница, приводящая в том числе к снижению участия в них граждан и НКО.
Сложившаяся в течение нескольких лет практика прямо указывает на необходимость унификации существующих процедур и объединения их в единую интернет-платформу общественного обсуждения с единым законодательным регулированием требований к общественному обсуждению проектов НПА и действующих НПА. Наибольшую эффективность показали региональные интернет-ресурсы, созданные на базе Портала проектов НПА (regulation.gov.ru), в то время как иные региональные сайты оказались в подавляющем большинстве недействующими или крайне неудобными в использовании.
Помимо унификации процедур общественного обсуждения требуется активизация работы по информированию граждан и их объединений о возможности участия в принятии решений органами власти.
Региональные интернет-ресурсы общественного обсуждения проектов НПА
Регионы-лидеры взаимодействию населения с проектами НПА онлайн